专家参与立法体制机制研究

专家参与立法是推进立法公开，提高立法科学化、民主化的重要途径，也是完善人大制度建设、推进社会主义民主法治进程的重要方面。十八届四中全会明确要求“探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制”，“健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式”。新修改的立法法也对加强专家参与立法作出了新的规定。面对新形势、新任务和新要求，深入开展专家参与立法体制机制的研究，进一步明确专家参与立法的载体、途径、形式和目标，是贯彻落实好四中全会决定和立法法的重要方面，也是进一步加强和改进地方立法，提高立法质量的重要着力点。

一、专家参与立法的概念和意义

立法是指特定国家机关依照一定程序，制定或者认可反映统治阶级意志，并以国家强制力保证实施的行为规范的活动。立法权具有专属性和严肃性，由法定的立法主体行使。专家参与立法就是指立法机关以外的专家或者专门机构，通过一定的程序和形式参与到立法工作中来，承担一部分立法工作或者提出相关的意见建议。专家参与立法具有从属性和辅助性，是为立法机关开展立法工作提供服务，其目的是促进立法机关更好地实现科学立法、民主立法，提高立法质量。在当前立法工作面临的形势任务下，对专家参与立法体制机制开展研究，具有重要的理论和现实意义。

（一）专家参与立法是推进民主政治的重要途径。立法权属于人民并且只能属于人民（卢梭）。推进社会主义民主政治建设很重要的一个方面就是加强公民对立法的参与，体现人民当家作主的要求。一方面，专家本身就是公民的一员，专家参与立法就是公民参与立法的一种表现。另一方面，由于普通公民存在专业知识缺乏、理性不足等问题，很难在立法中得以充分、准确和高效地表达诉求，因此就需要具有一定知识素养、善于逻辑思维并能够理性表达的专家群体的帮助，通过他们对公民的意见进行分析、归纳和整合，把无序、混杂和散乱的各种意见和诉求梳理过滤为法言法语，并提供给立法机关。这也是四中全会要求的“拓宽公民有序参与立法途径”中“有序”的含义所在。此外，中央还提出了加强协商民主的要求。十八届四中全会提出，要“健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用，探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。”其中，加强专家和机构参与立法就是立法协商的重要内容。因此，专家参与立法直接体现了民主立法的要求，是推进社会主义民主政治建设的重要途径。

（二）专家参与立法是防止部门利益的有力手段。习近平总书记在四中全会决定说明中指出了当前立法领域面临着的一些突出问题，其中提到“立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出，有的立法实际上成了一种利益博弈”。可以说，现实中存在的权力部门化、部门利益化、利益法制化现象，导致了权力与责任脱节、权利和义务不对等以及利益失衡等问题，使得有些地方立法在一定程度上已经成为政府机构搞部门保护的工具。专家和社会机构不具有政府身份，也没有部门权力和部门利益，可以站在中立的立场上，本着学术良知和对人民负责的精神，广泛听取各方意见，公正公平地衡量取舍立法涉及的各种利益，从而作出理性地判断和选择。因此，专家参与立法有利于克服当前地方立法中存在的部门利益问题，促进立法的中立性、民主性和科学性，进而提高法规的公信力。

（三）专家参与立法是提高立法质量的有效途径。古罗马法学家乌尔比安说，“法乃善良与公正的艺术”，只有从立法上实现正义的公正分配，法律才能承载起实现正义的目标。立法调整社会各个领域的法律关系，是一项专业性、技术性和综合性很强的工作，但立法人不是全才，不可能通晓立法所涉及的方方面面知识，必须借助相关领域的专业人士来弥补立法者在知识、经验和能力上的不足。因此，专家参与立法能够发挥专家所具有的专业技能、经验以及知识方面的优势，对立法中的政策考虑、立法技术、制度设计、价值追求等内在问题加以理性思考，尤其是经过系统专业训练的法学专家，具有较强的理性思维，能够以更加符合法治的方式思考问题，准确把握立法调整对象、正确选择立法调整方式、理性衡量各方利益，从而帮助立法机关作出正确的评价和决策，增强立法的合理性、科学性，促进提高立法质量。

（四）专家参与立法是适应立法工作新形势的必然要求。近年来，特别是十八届四中全会作出全面推进依法治国，建设社会主义法治国家以来，党中央和全国人大对立法工作提出了许多的新要求、新任务。立法工作的地位更加重要，要求更加严格，责任更加重大，任务更加艰巨，尤其是改革进入攻坚期和深水期，立法所要协调的利益更加复杂，矛盾更加深刻，立法的难度越来越大。面对这样的新形势，立法机关目前的队伍力量已经难以适应立法工作新形势的需求，除了充分整合内部资源，完善工作机制，深入挖掘潜力外，还需要引入“外援”，借助外力。另一方面，随着经济社会的发展，我国已形成了规模可观的专家群体和科研院所等社会组织，他们有能力有兴趣参与到立法工作中来，把自己的专业知识运用到立法实践中去，实现理论和实践的互动。因此，加强专家参与立法，充分发挥专家和社会机构的优势，不仅能够从形式上缓解立法机构事多人少、力量不足的难题，而且有利于从实质上推动立法公开，建立公平公正的立法博弈机制，是适应立法工作新形势的必然要求。

二、专家参与立法的现状和问题

我国专家参与立法的历程与改革开放后立法工作的发展相伴相随。早在上个世纪80年代，国家立法中就已经将沙千里、陶希晋、张友渔、江平等专家吸纳为立法者，并在多部法律起草座谈会上邀请专家参与。彭真委员长明确指出，“起草和研究法律草案的时候，要广泛邀请法律、经济、文化、科技等方面的专家和有经验的实际工作者，包括一些学生参加工作”。随后，专家参与立法越来越普遍，从全国人大到地方人大，都开展了专家和社会机构参与立法的探索，并积累了许多成功的做法。新修改的立法法总结实践经验，将专家参与立法上升为法律制度，明确规定召开立法论证会、听证会的，应当听取有关专家和社会有关方面等的意见；专业性较强的法律草案，可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。可以说，二十多年来，专家参与立法从无到有，从零星邀请到几乎成为立法必经环节，从个体随机到有程序有计划地参与，呈现着组织化、制度化、规范化的发展趋势。

（一）专家参与立法的组织形式

一般来说，可以把目前专家参与立法的模式分为松散型参与和紧密型参与两种类型。松散型参与立法是指专家和社会机构参与立法是随机性的，并没有固定的参与途径和平台，只是根据立法机关的需要，临时或者是非固定的参与某项立法活动。紧密型参与地方是指搭建专门的参与立法的平台，将专家和社会机构组织起来，通过制度化、规范化的方式经常性、相对固定地邀请专家和社会机构参与立法工作。相对来说，紧密型参与立法有利于立法机关更加高效方便开展工作，提高立法的质量和效率，同时，也有利于专家更好地参与立法实践，产生集聚效应，催发更多的研究成果。

从目前看，常态化、制度化、规范化的紧密型专家参与立法是大势所趋。十八届四中全会明确提出，要“依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度”，“探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。”各地人大经过多年的实践发展，也都纷纷组建了立法专家库、立法咨询专家、立法顾问组、立法研究会等组织。比如，浙江省人大的立法专家库，河北省人大的专家顾问团，重庆市人大的立法咨询委员会，陕西省人大、河南省人大、黑龙江省人大的立法咨询专家库，江西省人大的立法顾问专家库，新疆自治区人大立法咨询专家组，海南省人大的立法专家顾问组，湖南省、云南省、四川省、江西省、辽宁省以及青岛市人大等还建立了专门的（地方）立法研究会，等等。这些组织虽然名称各异，但其目的都是要搭建起多类型、多渠道、紧密型的专家参与立法平台，建立高效、有序的专家参与立法工作机制。

（二）专家参与立法的工作方式

总结实践做法，目前专家参与立法主要有以下几种形式：

一是参加座谈会、论证会。座谈会和论证会是立法过程中广泛采用的听取民意的主要方式，也是专家参与立法最普遍的一种形式。根据立法工作需要，可以召开专门的专家座谈会或者专题论证会，对立法中社会密切关注或者各方分歧意见较大的问题进行专门研讨，使得立法机关能够更加充分听取各方意见，作出科学决策。

二是委托开展立法调研评估。立法机关可以将有关法律法规的专门问题委托专家或者专门机构开展调研。比如，北京市人大开展的立法预案研究，就是将一些比较重要和急需的立法项目，在法规案进入工作程序之前，先委托专业院校和科研机构，对立法的必要性、可行性、科学性和可操作性进行全面深入的研究，在此基础上再决定是否进入立法工作程序。除法规项目外，对于立法清理、立法后评估等其他立法工作，也可以委托专家或者社会机构开展调研。比如，湖北省人大常委会委托武汉大学和中南财经政法大学作为第三方机构参与湖北省城市市容和环境卫生管理条例等法规的立法质量评估工作。专门机构开展立法调研，具有立法机关所不具备的专门知识和技能，有利于节约调研成本，将前沿的学术成果和立法实践予以结合，还能够兼顾各方利益，促进立法的科学性、民主性。

三是起草法律法规草案。专家和社会机构起草法律法规有两种途径：一种是接受立法机构委托进行起草。全国人大常委会在婚姻法修改、刑法修订、合同法修订时候，都委托了北京大学、中国人民大学、中国社会科学院等科研院所的专家学者起草法律草案。地方人大也纷纷开展了委托专家起草法规草案的尝试。第二种是专家和社会机构主动起草专家建议稿，比如在行政程序法、民法、民事诉讼法、刑事诉讼法等国家重要法律的修改修订过程，都有许多专家提供了自发起草的专家建议稿，有的人大代表在提交法律法规案的时候，也会附上自己组织专家起草的建议稿。

四是全程参与立法。这是指专家全程参与立法的全过程，包括参与立法调研、参加座谈会、旁听法委会、常委会审议法规等。浙江省人大建立了立法起草小组制度，要求每个法规都要成立由立法工作者、实务部门工作者、专家和人大代表等组成的立法起草小组，就是开展专家全程参与立法的一次尝试。专家全程参与立法是一种全面、深度的参与，需要专家投入较多的时间和精力，有利于更好地发挥专家的优势，也有利于专家了解和掌握立法规律，促进理论和实践更加紧密地结合。

五是开展立法研究。这是指专家和社会机构结合立法工作的发展方向和实际需要，主动开展相关的立法研究，包括立法学基础理论、立法工作规律、立法学前沿问题等立法理论方面，也包括结合具体的立法项目开展相配套的专项研究，从而给立法机关提供决策参考。立法机关可以将每年的立法工作计划发送给专家和立法研究机构，提供研究方向的指引。比如，江西省立法研究会每年都会通过论文评选、专题研讨等形式开展学术研究活动，为地方立法的开展提供了有力的智力支持。

六是担任立法助理。2002年，深圳市人大聘请19名法律专业人士作为兼职法律助理，成为了我国首批立法助理。立法助理为常委会委员履行立法和监督职责提供一对一的法律服务，包括为委员起草法规草案、议案、建议提供服务、资料，为委员审议法规、议案提供相关资料和法律意见等。立法助理是欧美国家议会议员的标准配置，深圳人大率先试水立法助理制度，为我国建立健全立法助理制度作出了有益的探索。

（三）浙江专家参与立法的情况

浙江省人大高度重视专家参与立法工作，围绕提高立法质量，不断解放思想、开拓创新、与时俱进，建立了具有浙江特色的专家和社会机构参与立法工作机制。主要有以下三个特点：

一是搭建多平台的专家参与立法途径。浙江省人大早在1995年就在全国率先建立了与高等院校的合作机制，联合浙江大学成立有固定编制的浙江法制研究所。2005年，浙江省人大又在全国率先组建了由法学、经济、政治、社会、文化等方面专家组成的地方立法专家库，目前共有80余名各个领域的专家成为专家库成员。2013年开始，省人大与浙江工业大学法学院、浙江财经大学法学院进行合作，委托开展杭州、宁波等市报批地方性法规的合法性审查。2014年，为进一步发挥语言文字专家在立法工作中的作用，促进立法用语规范化，省人大常委会法工委选择省内外10余位法学编辑、法律语言专家等建立了语言文字专家名录，实行法规草案审校工作机制，每件法规草案在提请常委会审议通过前都送请2-3名语言文字专家进行审校，由专家对语言文字的使用是否规范提出意见。

二是实现多环节的专家参与立法渠道。浙江省人大在立法各个阶段都开展了专家参与立法的尝试。在编制立法调研项目库和年度立法计划时，举办专门的专家论证会对法规项目进行逐项研究；在法规起草阶段，要求建立法规起草小组，邀请专家全程参与；在法规调研修改阶段，视情召开专家论证会并实行法规实行表决前评估制度，由专家综合考量、预测法规出台后将对经济社会发展产生的影响以及实施效果；在法规清理阶段，委托浙江省社会科学院等机构根据清理要求对现行有效地方性法规进行梳理，提出清理方案。

三是完善制度化的专家参与立法机制。浙江省人大在实践推进专家参与立法工作的同时，注重相应的制度化建设，先后出台了《关于专家参与立法工作的若干规定》《地方立法专家库工作规则》和《关于本届立法工作中发挥社会机构作用的若干实施意见》，实现了专家参与地方立法的常态化、制度化和规范化，有利于更多地吸收社会机构参与立法，发挥好专家学者的智囊作用，为保障科学决策提供了可靠的智力支持和专业保障。

浙江省专家参与立法机制虽然有了较大的进展，但也存在不足之处，还不能完全适应当前立法工作新形势、新任务的需求，主要体现在：一是系统性不够。省人大虽然建立了一系列的制度规范专家参与立法工作，但都是这些制度都是“零敲碎打”，总体上比较分散，没有一个比较整体性和系统性的顶层设计，导致专家参与立法工作缺乏明确的指导方向和发展路径。二是参与度不深。虽然省人大基本开展了从法规立项到法规清理的全过程的专家参与立法制度，但大部分的专家和社会机构都只是阶段性的、碎片化的参与，没有真正实现全程深度参与，专家的作用没有得到充分发挥。三是机制不健全。省人大目前的专家参与立法工作制度有的出台时间已经比较长，比如关于专家库的管理制度等，已不适应新的形势任务需要，有的方面比如报批法规、语言文字审查等工作，还没有形成长效化的制度，在一定程度上制约了专家参与立法机制的进一步发展。四是实效性不高。目前各方面的专家参与省人大立法的情形虽然比较多，但有的时候流于表面，有的是为了完成专家参与立法的这一程序而邀请专家参与立法，有的对专家的意见不够重视、研究不够充分，存在形式化倾向；同时，有的专家责任心不够强，对立法工作参与积极性不够高，或者是为了敷衍应付立法机关的任务，而没有认真研究并提供意见，影响了专家参与立法的实效性。这些问题，需要我们认真研究解决。

三、专家参与立法体制机制的重构

在立法工作面临的新形势新任务下，根据中央、全国人大和立法法对专家参与立法的新要求，结合当前地方立法实际，针对存在的问题，有必要对专家参与立法体制机制进行重构，进一步明确专家参与立法的指导思想、目标任务、体系架构和工作机制，推动地方立法更上一个新台阶。

（一）明确总体思路

1.指导思想。认真贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中、五中全会、习近平总书记系列重要讲话和省第十三次党代会以及历次全会精神，适应“四个全面”战略布局和深入推进法治浙江建设的需要，以提高立法质量为目标，进一步发挥专家和社会机构在立法中的积极作用，推进科学立法、民主立法，推动形成人大主导、社会各方有序参与立法的格局，更好地发挥立法对我省经济社会发展的引领和推动作用。

2.主要目标。适应立法工作新形势、新任务和新要求，进一步建立健全专家参与立法的体制机制，构建分层次、多维度、全方位、有重点的专家参与立法平台，进一步明确专家参与立法的职责、任务和要求，规范专家参与立法的行为、途径和方式，充分发挥专家所具有的优势，弥补立法机关的力量和智力的不足，使立法更好地体现民声民情，不断提高立法质量和成效。

（二）健全工作体系

建立健全“两库一机制”的专家参与立法工作体系。“两库”是指立法参与专家库和立法参与机构库，前者由专家个人组成，后者由社会机构组成。“一机制”是指专家参与立法的工作机制，即两个库的运行机制，包括参与立法的途径、形式、职责、任务以及管理规范等等。

立法参与专家库定位于搭建专家个人参与立法的平台，主要是整合专家信息资源，总的思路是遵循兼容并包、突出重点、按需组合、动态调整的原则，吸收立法相关的各个领域专家参加,方便立法机关在立法过程中根据工作需要选择合适的专家，实现立法和专家的有效对接。

立法机构库是有能力、有条件参与立法工作的各类社会机构的名录，与立法专家库以专家个人名义参与立法不同，立法参与机构库强调机构的整体参与，注重发挥机构的整体优势和效应。立法机构库的组建要体现广泛性，可以将与立法工作理论和实践相关的社会机构，包括高等院校、科研机构、中介服务机构、行业协会组织、法律工作机构等都纳入进来，从而为立法机关选择合适的社会机构提供更多的选择余地和空间。加入立法机构库的社会机构应当有能力开展立法研究，并有力量承担相关立法工作任务。

（三）完善参与方式

参与方式是指立法专家库和立法机构库中的专家和社会机构通过哪些途径参与立法。从形式区分，专家参与立法有“请进来”和“委托出去”两种途径。专家个人参与立法更多的采取邀请、聘请等请进来的方式，而社会机构参与立法更多的采取委托出去的方式。具体来说，有以下五种方式：

一是应邀参加法规草案起草小组。主要是接受邀请参加法规草案起草小组，与立法工作机构的工作人员一起全程参与法规草案的调研、论证、座谈、修改等过程。这种形式主要定位于专家个人参与。

二是受托开展论证评估。主要是接受立法机构的委托开展立法相关问题的研究论证。比如，区域性或者专业性较强的法规草案的起草，或者法规草案中涉及的问题需要经过进一步专业系统研究的，可以委托专家或者相关社会机构进行专题研究，提出专家建议稿或者研究报告。其它工作量较大，专业性较强，并且需要进行系统研究论证的工作，如法规集中清理工作、法律法规的比较研究等，也可以采用委托研究的方式。

三是接受聘任。主要是专家个人接受立法机构的聘请，担任立法专家委员会成员，根据规定职责参与立法机构活动，提供咨询意见。

四是应邀参加立法活动。主要是接受邀请参加立法座谈会、听证会、论证会等立法活动。比如，立法机构在组织座谈会时候，可以邀请专家参加座谈会，听取专家意见；重要的法规草案或者法规草案中各方分歧意见较大的重要问题，或者专业性较强的问题，立法机构需要召开论证会进行可行性评估的，应当邀请专家参加听取意见；法规草案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整，立法机构需要召开听证会的，应当邀请专家参加并听取意见；列席法委会、常委会等立法会议等。

五是通过书面咨询等形式参加立法。主要是专家通过书面、接受个别咨询等形式参加立法。比如，法规草案在起草时或者提请常委会审议后，以书面印送有关专家征求意见；立法工作人员单独拜访或者约谈专家征求意见；立法工作人员通过信函、传真、电话、电子邮件等征求意见等。

（四）深化参与内容

参与内容是指专家和社会机构参与立法工作的范围，也就是说，哪些立法工作事项可以由专家或者社会机构来参与。具体包括：

一是立法调研项目库和年度立法计划的编制。包括立法项目筛选、选项论证、立法前评估等事项。

二是法规草案的起草。包括法规草案起草过程中的调研、座谈、论证以及讨论修改等事项。

三是法规草案的审议。包括法规草案审议过程中有关专门委员会和法制委员会组织的立法调研、座谈、听证、论证、讨论修改和立法中评估，以及对公众意见的收集、整理和分析等事项。

四是法规的完善。包括法规清理和梳理活动、地方性法规解释、立法后评估等事项。

五是全国人大征求意见工作。包括全国人大常委会征求本省意见的立法规划草案、立法计划草案以及法律草案等事项。

六是法规、文件的审查工作。包括设区的市和景宁畲族自治县报批法规的审查，以及规范性文件备案审查等事项。

七是立法研究培训工作。包括对立法中专门问题的研究、立法基础理论研究、立法前瞻性研究以及对立法工作人员的业务培训等。

八是其他立法工作事项。包括立法制定工作制度、举办立法工作交流会、理论研讨会等事项。

（五）完善运行管理

立法专家库和立法机构库建立运行后，一方面有利于推动立法工作发展，缓解立法事多人少的压力；同时，专家参与立法工作涉及人员多、涉及工作面广，也需要立法机构投入人员和力量做好协调联系等工作。省人大常委会法工委作为专门的立法工作机构，应当做好专家参与立法的运行管理工作，指定专门的机构或者人员负责管理，承担组织、协调、联络等工作。主要包括以下三项内容：

一是“两库”的建设、运行和维护。要制定立法参与专家库和立法参与机构库的工作规则，明确“两库”中不同层级的专家和各类社会机构的资格条件、工作程序和职责任务，并明确相应的工作要求。同时，要建立“两库”成员的动态调整机制，专家和机构参与立法工作的成效将作为立法机构下一次选择参与具体立法工作的依据。

二是专家参与立法的协助任务。要完善专家参与立法的委托聘任程序，采用委托或者聘任方式吸收专家或者社会机构参与立法的，应当与受委托的专家或者社会机构签订协议，明确委托的任务、质量要求、完成期限、工作报酬、验收标准、违约责任等内容，并督促履行。要为专家参与立法提供保障，包括通报立法工作告知信息、及时通知参与立法的专家参与立法活动、为专家更好地开展研究论证提供立法背景资料和立法技术支持和及时向代表反馈意见建议的采纳情况等。

三是专家参与立法的指导与监督。要完善专家意见的运用机制，对专家提供的反馈意见应当进行专题研究，认真吸收采纳。对立法过程中重要问题的专家论证意见，应当作为参阅资料提供给常委会组成人员，供常委会组成人员审议法规时作参考。同时，要根据专家参与立法的情况，建立专家参与立法的考核评价机制；每年对各专家和社会机构参与立法的工作情况和成果开展审查评估，进行评分并通报。对参与立法工作积极、成绩突出的，应当予以表扬。