适应形势 创新机制 积极推进备案审查工作

党的十八届三中全会提出，要“完善规范性文件、重大决策合法性审查机制，健全法规、规章、规范性文件备案审查制度。”十八届四中全会强调，要“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。”同时，新立法法对备案审查的内容也作了修改，在工作职责、备案范围、反馈机制等方面均有新规定。新形势新任务对人大常委会备案审查工作提出了新的更高要求，迫切需要加强人大常委会备案审查的制度建设和能力建设，迫切需要探索加强人大常委会法律监督的新路径、新方法。近两年来，云南省人大常委会主动适应新形势，健全工作制度，改进审查方法，夯实基础，积极推进备案审查工作。现将我们的做法和经验汇报交流如下，不妥之处请批评指正。

一、启动将所有规范性文件纳入备案审查的工作

“把所有规范性文件纳入备案审查范围”，对我们来讲，既是责任也是机遇。明确备案审查范围，厘清工作职责，是增强备案审查工作针对性和时效性的重要前提。

为摸清底数，省人大常委会法工委主动加强与文件制定机关的沟通，认真研究报送范围。经反复商议，达成一致：凡在本行政区域内涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力的规范性文件，均应当报送备案。根据监督法和立法法的规定，省政府规章、设区的市、自治州的政府规章、省政府发布的决定、意见、办法和设区的市、自治州的人大及其常委会作出的决议、决定应当报送省人大常委会备案审查。其中省人民政府发布的决定、意见、办法主要是指以省人民政府和省人民政府办公厅名义发布的规范性文件；各厅局委以自已名义发布的规范性文件则由省政府法制工作机构进行审查。同时请文件制定机关对本部门的现行有效的规范性文件进行清理，形成目录，对近三年来，应报未报的予以补报。

二、 适度提前介入，建立立法咨询制度

法工委进一步加强与省政府法制办的沟通协调，创新工作机制，坚持适度提前介入，应邀参与政府规章草案的立项、论证、调研等工作环节，将“问题文件”防患于未然。

法工委在前期介入时，始终坚持法制统一原则，对无法律、法规依据，设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的有关规定，重大问题的解决方案是否合理等问题进行重点研究，提出意见建议。如：某市环滇池生态区保护规定（草案）在政府常务会议召开之前，制定机关专门就相关规定再次征求法工委意见。法工委查阅相关资料，征询省国土、住建等部门意见，经认真研究后，认为草案中关于土地出让附加条件的部分规定无法律、法规依据，且增设了土地受让方的义务，建议删除。经共同讨论商议，这一意见建议得到采纳。

建立立法咨询制度。即在规章草案的论证环节，省法制办召开会议专门听取省人大常委会法工委的意见，共同研究制定规章的必要性、重要性、可行性等问题。通过立法咨询，法工委提前了解和掌握规章拟解决的主要问题、重要制度设计、核心内容等情况，与法制办在一些重大问题上取得共识，为备案审查工作奠定了扎实基础。

三、明确规范，健全备案审查工作制度

为适应新形势、新要求，省人大常委会不断完善工作制度。今年1月主任会议讨论通过了《云南省人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查程序规定》。该规定进一步规范了备案审查工作程序，完善和细化了工作环节，明晰了审查范围和审查标准，确立了纠错机制和联动机制，对充分发挥各委员会优势，形成审查合力，提高审查质量提供了制度保障。主要有以下特点：

一是完善了备案审查的原则。规范性文件涉及政治、经济、社会建设等方方面面，提高审查质量，既要注重发挥专门委员会“专”的优势，也要注重发挥备案审查机构“统”的优势，“统”“专”结合，共同为常委会行使备案审查的法定职权做好相关工作。依据新立法法的规定，规定确定了统一受理、分工负责、有备必审、有错必纠的原则，并对备案审查机构、有关专门委员会和常委会工作机构的工作职责作了分工。在具体分工上，法工委作为负责组织审查工作的机构，承担规范性文件的接收、登记、合法性审查、分送和研究处理等，同时各专门委员会和常委会工作机构对报送省人大常委会备案审查的规范性文件进行专业性审查。

二是明确了主动审查和被动审查相结合的审查方式。一方面对报送备案的规范性文件每件必审，及时发现和纠正规范性文件存在的明显不合法、不适当的情形；另一方面，对国家机关或者公民、法人和其他组织提出的审查要求和建议，认真研究论证，对存在问题的规范性文件依法纠正。

三是规范了审查处理程序。为方便工作，统一了规范性文件备案审查的“出口”和“入口”。规定：有关专门委员会或者工作机构对规范性文件进行审查后，将审查意见函复法工委，由法工委统一研究处理。对存在问题的规范性文件，法工委及时启动纠错程序，与有关制定机关沟通协商，由其自行纠正，或者由法工委报请主任会议决定提出书面审查意见。对书面审查意见，制定机关拒不纠正的，法工委向主任会议提出撤销该规范性文件或者其部分内容的建议，由主任会议决定提请省人大常委会会议审议。

在被动审查中，法工委还应当向提出审查要求或者审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈审查情况。

四是建立双重备案联动机制。根据新立法法的规定，有的规范性文件需要报送两个或者三个备案审查机关分别进行备案审查，如设区的市、自治州人民政府制定的规章需要同时报本级人大常委会、省人大常委会及省人民政府备案审查。为保证审查处理结果的协调一致，根据中共中央办公厅《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》的精神，明确：法工委应当与相关备案审查机关建立双重备案联动机制。对双重报备的规范性文件，加强沟通协调，统一审查标准，相互衔接处理意见。审查中出现重大分歧时，可以会同相关备案审查机关或者有关部门协调解决。

四、改进方法，提升备案审查效率和水平

省人大常委会坚持备案与审查并重、主动审查与被动审查并重、工作机构审查与有关委员会审查并重，不断改进审查方式方法，力求有所创新，有所作为。

工作中，法工委和有关委员会既分工又合作，相互理解支持配合，在讨论商量中统一意见。近年来，法工委以主动审查为抓手，着重对政府规章的合法性和适当性进行严格把关。在内部审查的同时还将文件按照其内容函送有关委员会，请其结合常委会工作从专业角度对规范性文件进行审查提出意见。法工委收到有关委员会的审查意见后，逐一认真研究，综合分析提出审查意见；对情况较为复杂的，与有关委员会进行联合审查，共同与制定机关及有关部门沟通协调，解决问题。通过这一方式，各委员会之间形成了合力，各有所侧重又优势互补，大大提升了备案审查的效率和水平，确保这一重要的人大监督工作落到了实处。

五、着眼长远，不断加强制度建设和能力建设

备案审查工作近年来取得了一定成效，但也存在一些问题，主要表现在：一是有关制度落实还不到位，“应报尽报”、“应审尽审”的要求还没有完全实现，规范性文件漏报、迟报现象时有发生；二是对规范性文件的界定把握不准，理解上有偏差，导致出现错报现象；三是审查能力还不适应新形势新任务新要求。为此，应着眼长远，以问题为导向，进一步加强制度建设和能力建设，推动备案审查工作上新台阶。

一是进一步提高认识。规范性文件备案审查是符合中国国情、具有中国特色的一项宪法性制度设计，是保障宪法法律实施、维护国家法制统一的一项重要举措，是宪法和法律赋予人大常委会履行法律监督的重要职权，是依宪治国、依法治国的重要基础和制度保障，是实现国家治理和社会治理现代化的迫切需要。随着全面依法治国方略的推进实施，备案审查工作在法律监督中的地位和作用愈加凸显。各级人大常委会要从宪法实施和宪法监督的高度，不断增强开展备案审查工作的使命感和责任感，切实担起备案审查工作职责，努力推进备案审查工作的开展。

二是进一步落实有关工作机制。与省委法规工作机构、政府法制工作机构一道，推动建立规范性文件的备案审查衔接联动机制，建立线索转送、征求意见、联合审查、信息沟通等制度，形成监督合力。建立健全公众参与和公开机制，加大宣传力度，鼓励社会各界和民众积极参与到规范性文件备案审查工作中来；公开备案审查工作相关信息，增加工作透明度，使社会公众真正了解备案审查工作。完善反馈机制，畅通公民、法人和其他组织提出规范性文件审查建议的渠道，及时反馈和公开审查结果，让人民群众享有充分的知情权、参与权和监督权。

三是进一步提升审查能力。以备案审查能力建设为中心，进一步强化备案审查工作组织领导，配强工作力量，加强政治素质、业务素质和工作实践能力的培训和锤炼，使之与备案审查工作相适应。建立调研、论证、评估机制。规范性文件备案审查不仅包括合法性审查，也包括适当性审查。对同一个问题，不同的角度有不同的看法，考虑到规范性文件涉及群众切身利益，涉及政府的公信力，为增强审查的严谨性和科学性，需要深入调研、充分论证，综合考虑各方面因素提出审查意见；适时开展评估，以总结和反思工作成果。同时还要善于借力借智，充分利用专家智库，为提高审查质量，深化备案审查工作提供智力支持。