发挥人大主导作用 切实提高立法质量

近年来，昌吉州人大及其常委会牢固树立依法立法、为民立法、科学立法理念，尊重改革发展客观规律和法治建设内在规律，加强重点领域立法，努力做到立法主动适应改革和经济社会发展需要。充分发挥在立法工作中的主导作用，把握立项、起草、审议等关键环节，科学确定立法项目，协调做好立法工作，研究解决立法中的重点难点问题，建立健全立法工作格局，形成立法工作合力。

根据第二十二次全国地方立法研讨会的要求，现将新疆昌吉州基本情况、近年来立法工作情况及如何发挥人大主导作用的思考，做以下交流发言：

一、昌吉州基本情况

昌吉州成立于1954年，是全国两个回族自治州之一。州域总面积7.39万平方公里，有回族、汉族、维吾尔族、哈萨克族等42个民族，总人口160万人，少数民族人口占23.9%。州辖5县（玛纳斯县、呼图壁县、吉木萨尔县、奇台县、木垒哈萨克自治县）、2市（昌吉市、阜康市）、3个国家级园区（新疆准东经济技术开发区、昌吉高新技术产业开发区、昌吉国家农业科技园区）。驻有新疆生产建设兵团第六师和第八师部分团场21个。2015年实现地区生产总值1140亿元；完成公共财政预算收入110亿元；固定资产投资突破千亿元，达到1260亿元；社会消费品零售总额达到236亿元；城镇居民人均可支配收入25855元；农牧民人均纯收入15630元。

二、近年来昌吉州立法工作情况

（一）坚持立法工作服从和服务于大局，为经济建设和改革开放创造良好的法治环境。“十二五”时期是昌吉州发展最快的五年。自治州紧紧围绕社会稳定和长治久安总目标，奋力加快“三个率先”进程，以成功创建首个“全国民族团结进步创建活动示范州”、天山天池和北庭故城成功申遗、地区生产总值和全社会固定资产投资双双过千亿、公共财政预算收入过百亿等为重要标志，经济社会发展实现了历史性跨越。随着昌吉州经济社会发展突飞猛进，在深化改革中各种利益调整日益突显，在行政管理、环境保护、资源配置、民生改善等各方面的立法需求十分旺盛。因此，发挥地方立法的引领作用，把立法决策与改革发展决策相结合，通过立法的制度设计和创新，破解制约改革发展的突出问题，显得尤为重要和急迫。

昌吉州人大及其常委会从我州经济社会发展的具体情况和实际需要出发，以高度的政治责任感和使命感不断加强和改进立法工作，立法步伐不断加快，制度不断完善，质量不断提高，立法工作取得了丰硕成果。从2008年以来，共制定11部单行条例，废止一部，加上2002年十一届人大制定《昌吉回族自治州人民代表大会制定自治条例、单行条例和重大事项的规定、办法的规定》，现行有效法规11件。

（二）把加强重点领域立法放在优先位置，保障重大改革措施的推进。在对立法主导的把握上，将推动区州党委重大决策的落实和自治州改革创新转型发展战略放在优先位置。如，为加快新疆昌吉高新技术开发区的发展，州党委出台了《关于深化昌吉国家高新技术产业开发区管理体制改革的决定》，州人大及其常委会及时准确地把党委的重要决策转变为立法项目，制定了《昌吉高新技术产业开发区条例》，理清了高新区管委会与昌吉州、市人民政府及所属部门之间的权限，以法制保障促进高新区发展。昌吉州是新疆玉米、瓜菜制种的重要基地，制种面积大，产业化程度高，是全国重要种子集散地之一。为规范农作物种子生产经营市场主体、维护市场秩序、培育要素市场，使我州农作物种子生产经营监管服务工作纳入法制化、规范化轨道，制定了《昌吉回族自治州农作物种子生产经营管理条例》，保障了我州种子产业健康有序稳定发展。围绕我州率先实现“三化”目标，指导和调控城乡建设，合理配置资源，统筹安排城乡建设空间布局，制定了《昌吉回族自治州城乡规划条例》，对促进我州城乡一体化建设起到了重要的作用。

（三）围绕实施可持续发展战略，挖掘本土资源，突出地方特色，增强立法的针对性。昌吉州旅游景观集山地、草原、戈壁、大漠为一体，形成了独具特色、丰富多彩的自然风貌，其中以人文景观、地文景观、生物景观最为著名。为落实州党委“做大做强旅游产业”的重大决策，制定了《昌吉回族自治州旅游条例》，有效保护、合理开发、综合利用旅游资源，促进旅游业健康发展，奠定了我州由旅游大州向旅游强州跨越的基础。围绕新疆天山、北庭故城申报为世界遗产，制定了《天山天池风景名胜区保护管理条例》《新疆吉木萨尔北庭故城遗址保护条例》着力解决天山天池风景名胜区保护管理工作中的难点、热点问题，确保北庭故城遗址文化遗产价值及其载体的整体性，也为天山天池和北庭故城申报世界文化自然遗产提供了法律支持。玛纳斯国家湿地公园是世界候鸟迁徙“3号线”的重要节点，是十分重要的候鸟栖息地。湿地公园的生态功能和外在影响力对于天山北坡中段的生态改善具有重要的作用。为加大湿地保护力度，制定了《新疆玛纳斯国家湿地公园保护条例》，有效遏制了湿地环境污染、湿地面积萎缩、野生动植物生存空间缩小的现象。

（四）坚持以人为本，注重改善民生，开展保护公民健康安全及合法权益方面的立法。制定了《昌吉回族自治州饮用水水源保护条例》《昌吉回族自治州城镇供热条例》《昌吉回族自治州物业管理条例》，加强饮用水水源保护，确保饮用水安全，保障人民群众身体健康；促进供热事业发展，保护环境，节约能源，维护热用户和供热企业的合法权益；规范物业管理活动，维护人民群众切身利益。围绕城乡统筹发展，加强城乡基础设施建设的目标，开展农村公路方面的立法。制定了《昌吉回族自治州农村公路条例》，规范了农村公路规划、建设、养护、管理责任，明确农村公路养护费用由政府筹集，减轻农牧民个人负担，推动了我州农村公路的快速发展。

这些单行条例的颁布实施，是自治州人大及其常委会将宪法、民族区域自治法和其他法律、行政法规的规定，结合自治州实际，按照民族性、地域性和具体性的特征，在单行条例上的具体化。这不仅对自治州经济与社会发展中的一些特殊社会关系作出调整和规范，有效地推动了自治州经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设，为自治州社会稳定和长治久安营造了良好的法治环境。

回顾我州的立法实践，我们深刻体会到，做好地方立法工作，必须始终做到“五个坚持”：一是坚持党的领导，主动向州党委报告立法工作中的重大事项，积极争取党委对立法工作的重视和支持；二是坚持为民立法，牢固树立以人为本的理念，立法解决实际问题，保障群众切身利益；三是坚持科学立法，注重创新方式方法，完善工作机制；四是坚持民主立法，扩大公民有序参与，为提高立法质量提供保证；五是坚持突出地方特色，根据自治州经济社会发展的需要，立法解决实际问题。

三、发挥人大立法主导作用存在的问题

十八届四中全会提出，“要健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大在立法工作中的主导作用。”这是第一次就人大在地方立法发挥主导作出明确规定。回顾多年我州立法实践，人大对立法工作的主导权还没有能够充分发挥，突出表现以下几个方面：

第一，制定良法推进改革发展的主导作用发挥不够。当前我州立法工作还存在一些不相适应的问题。有的条例准确反映客观规律和群众意愿不够，针对性、实用性、可操作性不强；有些重要领域的法规还有缺失，如，我州两个国家级园区（准东经济技术开发区、国家农业科技园区）尚未出台条例规范；有的没有因形势变化而及时修改，如，《物权法》实施后未能对《昌吉回族自治州物业管理条例》及时修订；区州党委提出建设“花儿昌吉”后，人大如何充分运用立法职能进行强力推动尚未形成明晰的思路等。

第二，在法规草案起草方面主导性发挥不够。从我州的立法实践来看，除了《昌吉回族自治州人民代表大会制定自治条例、单行条例和重大事项的规定、办法的规定》，其他10部条例均由政府起草。政府部门起草法规虽然能调动其参与立法的积极性，有利于发挥其熟悉行政管理和专业的长处，但其局限性也很明显。一些法规草案的基础比较差，一些重大制度设计不合理，体例结构不规范，以致法规草案存在“先天不足”的硬伤，人大常委会在修改时也只能“修修补补”，难以做出颠覆性的修改。

第三，立法队伍建设不足是导致主动性发挥不足的重要原因。立法工作具有非常强的专业性、技术性和操作性。立好法，立出高质量的法绝非易事，需要立法工作者具有较高的政治素质、业务素质和各方面的综合素质与能力。在立法过程中，我们感觉到，我州立法能力建设还很不足，虽然州人大法制委、法工委、备案审查科等机构健全，人员配备也基本到位，但其功能和作用的发挥与立法工作的要求相距甚远。如，法工委承担着大量内务司法相关工作，有直接立法工作经验的人员少，承担开展地方立法的重任压力很大。即使是人员配备到位，相关制度机制的建立、工作人员的培训以及立法业务的熟悉也需要一个较长的过程。

四、加强人大立法主导性的思考

从我州地方立法的工作实际看，发挥人大在立法中的主导作用，重点是紧紧抓住四个关键环节：

一是把握好立项环节的主导，形成“短平快”立法机制，增强地方立法的针对性。要增强地方立法的针对性，首先要抓住改革的重点领域和关键环节，积极推进重点领域立法，使地方性法规规定的内容科学合理协调利益关系，形成“短平快”立法机制，真正解决现实中的问题。所谓“短”，就是在立法模式和体例上，不求大而全，需要几条就规定几条，重在管用，重在实施；所谓“平”，就是在地方立法中，要深入研究法规所调整的社会关系，科学严密地设计法规规范，能具体就具体，能明确就明确，在解决问题中切实平衡各方面的利益，使出台的法规具有较强的实用性和生命力；所谓“快”，就是增强地方立法的及时性，在立法时效上，针对自治州在改革过程中急需解决的问题，必须反应灵敏，及时启动立法程序，以此来增强人大在立法中的主导作用。

二是把握好起草环节的主导，解决好对立法进度、指导思想、主要内容的总体把握问题。对政府有关部门起草的法规草案，人大法制委员会、常委会工作机构积极主动介入，掌握起草进展情况，了解各方利益诉求和分歧所在，加大督促、指导力度，确保法规案按计划提请审议，也为人大审议法规草案奠定基础。同时，积极推动人大法制委员会、常委会工作机构起草法规草案，对重要法规草案实行人大领导牵头、人大和政府有关部门参加的联合起草模式。今年我们就与党委宣传部、政府法制办联合起草了《自治州全民参与公益活动条例（草案）》，对法规草案的主要制度作了论证，使法规草案的内容更加成熟，争取把问题更多地解决在起草阶段，避免审议阶段出现重大分歧。

三是把握好统一审议环节的主导，主要解决不同意见的科学取舍，解决好是否与上位法相抵触、是否与其他法规相协调，维护国家法制统一问题。立法法关于地方立法的一项重要制度是所有的法规草案要由法制委员会统一审议和修改，由法制委员会向人大及其常委会提出法规草案的修改稿。法制委员会是专门负责统一审议的机构，担负着维护法制统一的重要职责。因此，法制委员会必须客观全面审议各方面意见，不仅对法规草案要逐条审议，而且对人大及其常委会审议意见也要逐条审议，要以审议的专业性保证统一审议的权威性，从而保证向人大及其常委会提出法规草案修改稿的质量，为人大及其常委会审议表决法规草案把好关。

四是把握好能力建设环节的主导，确保立法能力适应立法工作需求。鉴于目前法制委和法工委工作和人员现状，在立法工作中要充分发挥和调动人大其他工委在立法工作中的积极性和主动性，形成法制委（法工委）和人大其他工委立法工作联动机制。合理划分法制委员会与其他专门委员会审议法规草案的职责。实行统审后，法制委员会对法规草案重点进行合法性、协调性、规范性的审议，主要审查法规草案是否同宪法、法律、行政法规相抵触，是否与其他地方性法规相矛盾，同时负责对法规草案进行立法技术处理，包括结构设置是否合理、用语是否规范等。人大相关工作委员会重点进行科学性、合理性、可行性的审议，主要就立法必要性、法规草案中的专业性问题及重点、难点问题进行审查把关。这样的分工有利于法制委员会（法工委）和相关工作委员会明确各自在立法工作中的职责和任务，优势互补，共同做好立法工作。同时，要推进立法智库建设，提升立法理论和实务方面的研究力量和水平。探索委托第三方起草的方式推进立法工作，弥补当前地方立法工作在理论指引、立法技术方面的不足。

我们将借此次交流会为契机，借鉴全国其他城市立法之长，创立昌吉制度建设之新，进一步提升我州立法工作的水平和质量。