坚持党的领导依法做好地方立法工作 维护社会稳定促进新疆长治久安

新疆维吾尔自治区人大常委会坚决贯彻落实中央治疆方略和自治区党委的决策部署，紧紧围绕“四个全面”战略布局和社会稳定、长治久安总目标，认真贯彻落实党中央关于加强党领导立法工作的意见，实施修改后的立法法，贯彻自治区党委提出的依法治疆立法是核心、立法要突出重点，立法要结合新疆实际的总体要求，充分发挥立法引领、支持、保障和推动作用，着力提高立法的针对性，加强促进民族团结、反恐维稳、“去极端化”等重点领域的立法，突出地方特色，增强法规的实用性和可操作性。坚持依法治疆和以德治疆相结合，用法治的方式使德治形成秩序、形成规矩，上升为社会规范。下面，结合新疆的实际，就坚持党的领导依法做好地方立法工作，谈几点感受和体会，与大家一同学习交流。

一、坚持与中央和自治区党委的重大决策部署同步同调、同向同力，始终把握地方立法工作正确的政治方向

（一）紧紧围绕自治区党委的中心工作，积极开展地方立法

一是主动适应新疆反恐维稳新常态、新需求、新任务，制定民族团结地方性法规。

牢牢把握“新疆的问题最难最长远的还是民族团结问题”这一科学论断，把制定民族团结进步工作条例作为立法工作的重中之重。民族团结是新疆各族人民的生命线。自治区党委坚持顶层设计，把制定民族团结进步工作条例作为重点工作进行安排并多次指导，为制定条例提供了重要遵循。常委会认真贯彻落实中央、自治区党委治疆方略，把促进民族团结作为战略性、基础性、长远性举措，把制定自治区民族团结进步工作条例作为立法工作的重中之重，全力以赴、积极推进。条例深入贯彻党的民族政策，突出中央、自治区党委治疆理政重大政治主张，全面贯彻自治区第八次党代会以来的新理念、新举措，牢牢把握做好民族团结进步工作的根本原则，注重治疆经验总结并汲取最新实践成果，坚持问题导向和法治精神，强化全社会共同责任担当，把经过实践检验行之有效的治疆举措、典型经验、道德规范、乡规民约和群众智慧，凝炼成为全社会共同遵守的行为规范。条例的制定还得到了中央新疆工作协调小组、全国人大常委会的关心和指导。条例的出台，是继自治区宗教事务条例之后，落实中央治疆方略、推进法治新疆建设的又一重大法治实践。

二是从维护新疆社会稳定和长治久安的高度出发，加快推进反恐怖主义工作和去宗教极端化工作方面的地方立法。

习近平总书记指出，新疆局势事关全国改革发展稳定大局，事关祖国统一、民族团结、国家安全，事关实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴。新疆处于我国反恐前沿阵地和主战场，民族分裂势力以宗教极端为思想基础，以暴力恐怖为主要手段、以分裂国家为最终目的，大肆策划实施分裂活动，严重影响新疆稳定和国家安全。当前，新疆正处于恐怖活动活跃期、反分裂斗争激烈期、干预治疗阵痛期“三期叠加”的特殊历史阶段，分裂和反分裂斗争复杂、尖锐。近些年来，暴力恐怖事件多发，造成了重大人员伤亡和财产损失，在国内外造成十分恶劣的社会影响。犯罪分子以无辜平民和执法人员为袭击对象，罔顾法律、滥用暴力、无视生命，是典型的恐怖主义行径，给国家安全、社会稳定和各族群众的生命财产安全造成严重危害。对此，自治区党委从维护新疆社会稳定和长治久安的高度出发，对加强反恐怖主义工作和去宗教极端化工作作出了一系列重大决策部署，为了统筹地方立法与相关法律法规的有效衔接配套，充分发挥地方立法的引领和推动作用，在新疆开展防范和打击恐怖活动、极端主义活动和去宗教极端化工作实践经验的基础上，将现实中好的经验和做法予以概括、提炼和规范，整合、固化上升为地方性法规，推动反恐维稳工作和“去极端化”工作逐步实现常态化、法制化，制定反恐怖主义、“去极端化”的地方性法规是实现新疆社会稳定和长治久安的根本途径。自治区党委高度重视，主要领导高位推进，连续两年把这两个法规制定工作做为全面深化改革的重点工作和重要立法项目。我们在做好民族团结进步工作条例制定和出台同时，在国家出台反恐法之前，先后启动了自治区实施反恐法办法和自治区去极端化条例的起草工作。实施《中华人民共和国反恐怖主义法》办法已于7月29日三审通过。去极端化条例正在审议中。这两部地方性法规一部注重对宗教极端思想在源头上的治理，一部注重对恐怖主义的打击，两部法规各有侧重，是维护新疆社会稳定和长治久安地方立法的姊妹篇。

三是依法促进少数民族地区各项事业全面发展。

年度立法项目的确定与区党委的中心工作相一致，紧紧围绕中央新疆工作座谈会以来自治区第七个民生建设年、民族团结进步年，先后制定修改自治区实施城乡规划法办法、自治区语言文字工作条例（修订）、自治区国家工作人员实行宪法宣誓制度办法、自治区立法条例、自治区农田地膜使用管理条例、自治区实施煤炭法办法等六部法规，做好自治区预防未成年人犯罪条例、普及南疆地区高中阶段义务教育条例、人口与计划生育条例（修订）、自治区边境管理条例（修订）、卡拉麦里山有蹄类自然保护区管理办法等法规的相关工作。在促进各民族交流沟通、提高科学文化素质、传承弘扬中华优秀文化，在学前和中小学全面推进“双语”教育工作，在南疆地区普及高中阶段义务教育，加强边境地区管理和脱贫攻坚等人财物方面，都作出予以扶持的规定。正是由于坚持把发展少数民族的经济、文化、教育等各项事业作为地方立法的重要方面，并且长期坚持，不懈努力，才使得在支持少数民族各项事业发展方面形成了比较全面的法律制度，为依法推进少数民族地区各项事业健康发展提供了法制保障。

根据新修订的立法法,我们在以往工作的基础上注重做好报批法规的合法性审查工作。审查批准了《察布查尔锡伯自治县促进民族团结条例》《察布查尔锡伯自治县促进宗教和谐条例》《和布克赛尔蒙古自治县湿地保护条例》《吉木乃县萨吾尔冰川水资源管理条例》《巴音布鲁克草原生态保护条例》《木垒哈萨克自治县水资源保护条例》等一批单行条例。同时，审查批准了《乌鲁木齐市人民代表大会常务委员会关于修改〈乌鲁木齐市制定地方性法规条例〉的决定》《乌鲁木齐市国民经济和社会发展、计划、预算的审批监督规定》《乌鲁木齐市湿地保护条例》《博尔塔拉蒙古自治州地方立法程序规定》等设区的市报批的地方性法规。对报请自治区人大常委会批准的单行条例和地方性法规，我们坚持依据行政处罚法、行政许可法、行政强制法和条例所依据的直接上位法及自治区相关地方性法规，做到合法性审查与上位法不抵触，切实维护国家法制统一。

(二)认真贯彻和体现中央、自治区党委治疆理政的重要精神和政治主张

我们在制定重点立法项目过程中，全面贯彻两次中央新疆工作座谈会、习近平总书记系列重要讲话精神、中央民族工作会议、十八届三中、四中、五中全会、自治区党委八次党代会以来形成的各项重大决策部署，落实中共中央办公厅国务院办公厅印发《贯彻落实〈中共中央国务院关于加强和改进新形势下民族工作的意见〉重要举措分工方案》的通知（中办发【2015】9号文件）、自治区党委自治区人民政府关于加强和改进新形势下民族工作的意见（新党发 【2015】4号文件）。突出中央宗教工作会议和自治区党委“去极端化”工作会议精神和“三个坚决防止”等要求，充分体现自治区《关于依法严厉打击暴力恐怖活动若干问题的解答（一）、（二）》的有关精神，同时与反恐怖主义法、刑法修正案九之120条等法律、法规的相关规定紧密衔接，特别是把自治区党委八次党代会以来形成的新理念、新举措，把自治区党委贯彻中央大政方针的创新实践，把“新疆精神” “一反两讲”“民生优先”“基层重要”“现代文化引领”“依法治疆”“五把钥匙”等核心内容，在立法中作了充分体现，同时，认真总结自治区60年来民族团结工作的丰富实践和传承下来的宝贵经验，特别是“三个离不开思想” “同呼吸、共命运、心连心”“像爱护眼睛一样爱护民族团结、像珍视生命一样珍视民族团结”等经验作了全面整理吸收，对各地各部门在贯彻中央和自治区党委各项部署决策中积极探索、勇于实践、总结提炼出的典型经验和好做法作了吸收。在重点立法项目的制定中，积极捕捉乡规民约中的群众智慧和闪光点，把经过实践检验行之有效、落地生根、能够有效促进工作的务实举措写入条例，使立法成为各族公民的行为遵循。

（三）注重立法源头的把控，审慎做好五年立法规划的编制工作

为了推进自治区国民经济和社会发展“十三五”规划的有效实施，全面把握地方立法的总体需求，增强立法前瞻性和主动性，从源头上做好地方立法工作，实现立法资源的优化配置，根据自治区改革、发展、稳定的实际需要，经自治区党委批准，自治区人大常委会编制2016—2020年五年立法规划。

我们在编制五年立法规划中坚持的几个原则：一是紧紧围绕法治新疆建设，推进依法治疆，长期建疆、团结稳疆，依法严厉打击“三股势力”，依法管理社会事务，全力实现新疆社会稳定和长治久安，确定了：自治区实施《中华人民共和国反恐怖主义法》办法、自治区去极端化条例、自治区实施《中华人民共和国网络安全法》办法、自治区预防未成年人犯罪条例、自治区边境管理条例（修订）、父母培养和教育子女责任条例、自治区法制宣传教育条例（修订）等项目。二是根据自治区党委确定的发展主题和发展主线，围绕自治区国民经济和社会发展“十三五”规划明确的具体战略选择，坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，着眼于推进新型工业化、农牧业现代化、新型城镇化进程，以及增强科技创新能力，深化改革、扩大开放等方面，确定了：自治区安全生产条例、自治区信息化促进条例、自治区收费公路管理条例、自治区物业管理条例、自治区农业机械管理条例、自治区国土资源监督检查条例（修订）、自治区防汛抗旱应急调度条例、自治区中医药发展条例、自治区邮政条例（修订）等。三是以改善民生为切入点，突出社会保障、完善医疗卫生、公共文化服务、富民安居、定居兴牧、扩大就业、促进文化教育事业全面发展，创新社会管理等，确定了：自治区艾滋病防治条例（修订）、自治区结核病防治条例、自治区普及南疆地区高中阶段义务教育条例、自治区保护老年人合法权益条例、自治区未成年人保护条例等。四是坚持绿色发展，加强生态文明建设，围绕资源开发可持续、生态环境可持续，加强节能减排，促进循环经济、推动生态环境保护等方面的立法项目有：自治区环境保护条例（修订）、自治区地下水资源管理条例（修订）、卡拉麦里山有蹄类自然保护区管理办法等。

二、不断探索科学立法、民主立法新举措，切实提高地方立法质量

（一）拓宽社会各方有序参与立法的新途径，广泛征求社情民意

新疆维吾尔自治区作为少数民族地区，特殊的地理位置和周边环境，特别是新疆始终处在反分裂斗争的最前沿、主战场，地方立法工作涉及面广、难度大、任务重，立法工作政治性、专业性的要求都很高，不仅全区各族人民群众普遍关注，国际国内社会也广泛关注。立法过程中，我们坚持开门立法、民主立法，逐步拓宽社会各方参与立法的新途径，坚持立法协商制度，广泛听取社情民意、政协委员和专家意见，收到明显效果。一是坚持重大事项向党组、党委汇报制度。自治区人大常委会更是将制定民族团结进步工作条例、实施反恐法办法、去极端化条例作为维护新疆社会稳定和长治久安的战略性、基础性、长远性举措，列入去年和今年立法工作的重中之重和首要任务，成立了由常委会主任全盘负责，分管副主任担任组长的专项工作领导小组，并成立起草小组，制定工作方案，提出目标要求，确定时间进度，全力以赴、积极推进。自治区党委也明确要求人大常委会，要把制定这几部地方性法规作为深化民主法治改革的一项重要内容，保质保量完成；并坚持顶层设计，进行全面指导和审核把关。自治区党委常委分管领导多次参与讨论、提出修改意见。在有的重点立法项目制定过程中，中央领导亲作批示，相关中央领导同志对条例提出具体修改意见，充分体现党中央对新疆工作的高度重视，对新疆各族人民的亲切关怀。二是在立法调研的广度和深度上做文章。新疆地域辽阔，各地情况千差万别，在重点立法项目的调研上，一方面从调研组的人员结构、时间安排、点面结合上在常规做法的基础上，由常委会分管领导带队，自治区十二届人大法制委员会委员、各工作委员会主任（常委会组成人员）全程参与调研；调研组一行结合立法中的热点、重点、难点问题，深入南疆、北疆乡（镇）、村（社区）、街道了解情况，召开了由州、地（市）、县、乡十几个相关部门负责人以及人大代表参加的座谈会，听取对草案的具体修改意见，掌握了解第一手资料。另一方面广泛征求社会各界意见。在重点立法项目制定中，我们先后征求各地、州、市及相关部门、单位、群团、社会组织以及新疆生产建设兵团的意见，召开了人大代表、政协委员、统战部门和宗教人士等专门征求意见座谈会，广泛听取社会各界的意见。三是全面贯彻修改后的立法法的基本原则和主要精神,经主任会议决定设立自治区人大常委会基层立法联系点。由于基层立法联系点更接近实际、更接近群众，最了解基层的实际和群众的需求，设立基层立法联系点，便于更广泛地听取基层单位和群众对自治区人大及其常委会立法工作的意见和建议，依照《自治区人大常委会基层立法联系点工作程序规定》将有利于进一步改进和提高地方立法工作的质量和水平。

（二）更加注重立法的精细化

修改后的立法法规定，为执行法律、行政法规的规定，地方立法要根据本行政区域的实际情况作出具体规定；对上位法已经明确规定的内容，地方立法时尽量不要重复上位法的规定。这就要求今后的立法要走精细化的路子，切实改变以往追求“大而全”结构完整的常规模式，采用“有几条立几条、管用几条制定几条”的灵活、适用模式，是法规结构和内容上，有综合性、系统性向单向性、专项性转变，防止小法抄大法，影响法规的权威性和严肃性。要追求条文涉及的精细化，多一些细化、量化的条款，少一些原则性、宏观性的条款；多一些实质性、具体性的条款，少一些提倡性、号召性的条款，切实增强法规的可操作性和可执行性，真正能够解决某一领域、某一方面的特定问题。今年提交审议的实施《中华人民共和国反恐怖主义法》办法就是根据新疆反恐维稳的形势需要，在细化和补充上位法上下功夫，重在解决新疆的实际问题。办法把一些反恐维稳工作中行之有效、成功的经验固化了下来，同时，坚持依法立法，严格遵循宪法、反恐怖主义法、刑法修正案九等法律、法规的规定。既突出严密防范、严厉打击，又体现依法治理、宽严相济，充分尊重和保障人权。针对暴力恐怖活动阶段性高发频发态势和宗教极端主义思想渗透严重的突等出问题，对恐怖主义和极端主义做了定义，规定了恐怖活动、极端主义活动及其行为的认定和处罚，尽可能地让办法做实奏效。这样做既节约了立法成本，又“接地气”，也得到常委会组成人员的认可。

（三）多措并举做好法规审议的相关工作

法规审议是提高立法质量的关键环节。从近两年的立法实践看，一是对于涉及重大问题和较大意见分歧，积极主动地与相关部门进行沟通，全面掌握了解有关情况，将重大问题和意见分歧解决在草案提交常委会审议之前；二是坚持立法咨询专家制度，实行立法工作者、实际工作者与专家学者相结合制度，有利于增强地方立法质量。这两年我们通过的近20部地方性法规，都分别听取了专家的意见，效果比较好。根据工作的需要，本届人大常委会专家咨询组成员目前已增至二十六人；三是重点立法项目实行三审制。在重点立法项目的制定过程中，为使地方性法规的制定出台积极稳妥，充分吸纳社会各界及各方面的意见，我们一改地方性法规条例两审制的做法，对重要的地方性法规采取隔次审议和三审通过制，抓住影响立法质量、社会特别关注的重大问题，加强调查研究，积极提出修改完善法规草案的意见建议，严把审议质量关；四是结合常委会审议的法规项目，提供相关背景资料和在常委会议期间审议法规项目之前作专题辅导，比如：今年在实施《中华人民共和国反恐怖主义法》办法一审提交常委会时，我们邀请全国人大法工委的刑法室的专家就《中华人民共和国反恐怖主义法》的立法背景和主要内容给常委会组成人员作专题辅导讲座，以此提高实施《中华人民共和国反恐怖主义法》办法审议的质量。

（四）重视做好法规的宣传工作。

法律的生命在于实施。法律法规只有为人民群众所了解和掌握，只有得到有效的贯彻和实施，才能产生强大的力量、发挥应有的作用。《自治区民族团结进步工作条例》出台后，自治区党委将2016年定为自治区民族团结进步年，为贯彻实施好这部法规，自治区党委主要领导对召开新闻发布会提出了明确要求。我们一是召开了史上规模最大的一次新闻发布会，近80个单位和部门及群众团体和社会组织参加，自治区人大常委会主任、自治区副主席出席会议并作讲话，自治区党委领导，自治区政协领导、兵团领导出席了会议。邀请驻疆所有中外新闻媒体参加会议进行报道，这在以往是没有的。二是结合自治区党委确定2016年为自治区民族团结进步年，法制委员会的委员和法工委领导及相关处室负责人作为嘉宾，前后两次接受新疆人民广播电台新广行风热线节目邀请，接受新疆电视台直播民生栏目、新疆日报专访专题解读自治区民族团结进步工作条例；像这样高频次、高密度电台、电视台、报社的宣传报道，为法律正确实施创造了良好社会舆论环境，收到了很好的效果。

三、扎实推进依法赋予设区的市地方立法权工作

新的立法法修改实施后，新疆维吾尔自治区人大常委会党组高度重视。在听取法工委调研筹备的汇报后，专门向自治区党委作了汇报，区党委明确要求，设区的市人大常委会设立法制工作机构，是贯彻立法法和推进依法治区的必然要求和重要举措，加强立法队伍和能力建设势在必行；人大常委会法制工作机构应当优先设立，有关方面要给与大力支持。我们主要开展了四个方面的工作：

确定可以开始行使立法权的市。除乌鲁木齐市以外，新疆5个自治州和设区的市都需要自治区人大常委会确定其开始制定地方性法规的时间，在这个问题上，我们认真贯彻立法法的规定，充分考虑各地的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素，同时，根据实际情况，突出立法能力这个基本前提，明确提出可以开始行使立法权必须具备两个条件：一是专门机构，有负责法规案统一审议的机构，即州、设区的市人民代表大会法制委员会；由承担法规案统一审议具体工作的机构，即州、市人大常委会法制工作机构（法制工作委员会）。二是专业人员，无论州、市人民代表大会法制委员会还是常委会法制工作机构，都应当有立法方面的专业人员（法制委员会需11-15人，法制工作委员会编制需达到8人以上）。同时，州、设区的市人民政府法制机构和相关部门必须具备相应的立法能力。依据上述标准，严把赋予设区的市的立法权这个关，在综合考虑各方面因素的基础上，先后于3月31日和5月27日，自治区十二届人大常委会第二十一次和第二十二次会议作出决定，确定克拉玛依市、昌吉回族自治州人民代表大会及其常务委员会、博尔塔拉蒙古自治州人民代表大会及其常务委员会可以开始制定地方性法规。对于其他的州、设区的市，自治区人大常委会将根据各方面条件特别是立法能力建设情况，确定其可以开始制定法规的时间。

配强工作力量。新疆维吾尔自治区人大常委会法工委是常委会的工作机构，处在立法工作的最前线，直接担负着为人大及其常委会履行立法职权当好参谋助手、做好服务保障的重要职责。随着设区的市陆续开始行使立法权，自治区人大常委会审查批准法规方面的工作量将大幅增加，维护法制统一，提高立法质量的任务会更加艰巨。法工委作为承担常委会审查批准法规具体工作的机构，亟需加强这方面的工作力量。为此，自治区人大常委会党组进行专题研究，提出了明确意见。自治区人大常委会办公厅与去年10月初就相关事宜正式向自治区党委和编办专函报告。自治区编办于去年底批复，同意在法工委增设报批法规工作处，具体负责自治州、设区的市地方性法规审查和立法指导工作。今年年初该处人员已到位。

帮助赋予立法权的自治州、设区的市提高立法能力。为了尽快提高各州和设区的市立法人员业务能力，我们首先组织自治州和设区的市的法工委的同志参加全国人大组织的三期立法法培训班。其次，准备今年8月中旬召开自治区第七次地方立法研讨会，用以会代训的方式对参会人员进行培训。同时，我们还安排克拉玛依市人大常委会法工委工作人员全程参加自治区人大常委会第二十二次会议，熟悉和掌握整个立法过程，积累经验。此外，自治区人大常委会法工委负责同志还应各自治州、设区的市邀请，在常委会会议或有关专题讲座上，做立法法及相关业务知识辅导报告，对常委会组成人员、政府法制机构、和有关部门负责人等进行集中辅导，为各地制定地方性法规、提高立法工作能力做好相关知识储备。

完善工作机制。我们根据立法法和自治区立法条例，针对自治州、设区的市立法工作的现状，提出自治区人大常委会法工委相关专门委员会应当从工作层面加强对设区的市的立法业务指导，特别是在起草、审议法规案阶段就提前介入，对法规草案进行全面研究，在重点关注合法性问题的同时，从合理性、针对性、可操作性及立法技术规范等方面提出意见，以利于把各方面问题解决在各地法规通过之前，更好地帮助自治州、设区的市提高立法质量。