坚持党领导立法，加强和改进立法工作

    中共中央办公厅印发了《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》，对加强和改进党对立法工作的领导，充分发挥立法机关的主导作用提出了新的要求，现将市人大常委会坚持党领导立法，加强和改进立法工作的有关情况作报告如下：

    一、我市立法工作的简要回顾

    我市自1986年被赋予地方立法权（法规草案审议通过后需报省人大常委会审查批准，俗称“半个立法权”）以来，历届市人大及其常委会在市委的领导下，始终高度重视地方立法工作，共制定地方性法规40件，法规性决定6件，修订15件次，重新制定3件，废止9件，现行有效的37件。这些地方性法规，涵盖了我市经济、政治、文化、生态文明建设和城市管理的各个方面，以立法形式，从制度层面解决了我市经济社会发展中的热点、难点问题，维护了群众权益，规范了政府行为，为西宁全面发展作出了积极贡献。

    回顾我市的立法实践，深刻体会到，做好地方立法工作，必须始终做到“五个坚持”：一是坚持党的领导，主动向市委报告立法工作中的重大事项，积极争取市委对立法工作的重视和支持；二是坚持为民立法，牢固树立以人为本的理念，立法解决实际问题，保障群众切身利益；三是坚持科学立法，注重创新方式方法，完善科学立法工作机制；四是坚持民主立法，广泛征求立法建议意见，通过网上征集、召开论证会、座谈会，开展立法听证等形式，扩大公民有序参与渠道，为提高立法质量提供保证；五是坚持突出地方特色，根据西宁经济社会发展和城市建设管理的需要，紧贴我市实际，注重协调利益关系，使制定的法规发挥应有作用。这“五个坚持”，是我们过去立法工作实践得出的经验。对于这些宝贵经验，我们要始终坚持并不断发扬光大。这其中的关键，是要将党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一贯穿立法工作的全过程。只有这样，立法工作才能沿着正确的道路越走越扎实。

    二、当前立法工作中存在的主要问题

    我市立法工作虽然取得了一些成绩，但与立法新形势下的要求相比，与内地发达城市相比，还有一定的差距，存在很多问题和不足。

    （一） 党领导立法工作还没有完全制度化和规范化。

    市人大常委会始终坚持立法规划、计划和重大立法事项向党委报告情况，但还没有形成统一的制度。因地方性法规还需要报省人大常委会批准，因此，党委指示与报上级人大批准的程序还需要进一步衔接和完善。市委对立法工作的建议意见反馈制度还没有建立起来。

    （二）立法机关的主导作用没有有效发挥。由于立法资源多集中于政府，在立法项目上存在“等米下锅”，被动接受立法项目和调整立法项目的问题。在立法起草过程中，存在重程序服务，轻实质介入，导致部分法规草案有部门利益倾向。在重大立法项目的制定上人民代表大会立法作用发挥不明显，目前还没有一件由人民代表大会审议通过的地方性法规。

    （三）科学民主立法有待深入推进。科学立法机制尚不健全，法规起草主体单一，地方立法在体例和内容上重复国家法、上位法的情况还有存在，缺乏地方特色。民主立法的手段还不是很多，公众的参与热情不高，对公众意见的反馈还没有形成制度化。

    （四）立法队伍队伍建设相对薄弱。立法机构设置不够健全，立法力量严重不足，立法专业人才极度缺乏。目前，西宁市人大常委会是全国唯一没有设立内务司法委员会的省会城市，有关专门委员会没有下设机构且没有专门的规范性文件备案审查机构。

    三、对加强党对立法工作的领导，切实提高立法质量的对策与思路。

    （一）加快落实市委对立法工作领导体制的规范化和制度化。

    1.完善立法重大事项向市委请示报告制度。坚持立法规划、年度计划的制定和重要立法项目报市委研究决定并使之规范化制度化。对市委提出的关系经济社会发展全局和人民群众根本利益的立法建议和要求，及时开展调研论证。重大的经济社会立法应在常委会审议前将法规草案以及相关要点书面报送市委研究同意。制定法规过程中涉及重大制度改革或者存在明显重大分歧意见时，主动向市委请示、汇报，取得市委支持，确保立法的正确性和权威性。充分发挥市人大常委会党组的作用，进一步理顺人大常委会党组与主任会议、常委会会议的关系，厘清各自的权力边界，既支持和保障人大及其常委会发挥法定职能作用，又发挥党组的领导核心作用，做到既尽职尽责，又不包办代替。

    2. 坚持问题导向，使立法与市委推动的改革发展进程相适应，围绕市委中心工作谋划开展立法工作，认真贯彻市委的决策部署，做到重大改革于法有据，及时将党委意图体现在立法当中，使立法项目适应我市经济社会发展需要，为保证市委重大决策部署的贯彻落实提供有力的法律保障。

    （二）充分发挥立法机关的主导作用。

    1、把立法机制的主导作用贯穿于立法的全过程。在项目的征集、调研、论证、筛选、确定各个环节上，加强调查研究，科学确定立法项目和编制立法规划和立法计划，严把法规项目准入关。在项目起草过程中，坚持提前介入和实质介入，从法规的论证、起草环节入手，全面了解和熟悉法规的主要内容、基本框架，及时跟踪掌握法规起草的进度、重点难点和突出问题，适时对法规草案提出意见和建议，与起草部门共同研究法规制度设计的针对性、合法性和适当性，防止部门强化权力、弱化或者推卸责任，避免因部门利益影响立法质量。在法规草案审议过程中，把握立法决策主导权，通过引导委员认真审议、做细做实基础工作，进一步建立有效的审议制度，增强对法规实质性内容的决策能力和水平，发挥常委会审议和法制委员会统一审议作用，严格审查法规案中管理职责权限、执法主体权利义务等方面的设定。加强代表大会立法。代表大会审议通过法规案，不仅仅是程序上的要求，更是严格依法办事的要求。既有利于坚持和完善人民代表大会制度，充分发挥人大代表的主体作用，也有利于发挥人大在立法中的主导作用，推动解决立法重点难点问题，还有利于提升全社会对立法的关注度，从而促进更广泛地凝聚社会共识。

    2.增强地方性法规的可执行性和可操作性。改革立法体例，避免立法“抄袭”和重复立法，需要几条就制定几条，防止贪大求全，突出“少而精”。不断提高立法技术手段，统一法规的体例、结构、用语，使每个条款更加准确、精炼、规范。严密法规规范内容，对制度规定、行为规范和处罚幅度等进行细化，少一些原则性、宏观性、纲要性的条款，多一些细化、量化的规定，使法规更具可操作性。在城市管理与建设、生态环境保护、历史文化遗产保护等方面突出地方特色，从西宁实际出发，不断探索创制性立法。加强备案审查工作，着力促进规范性文件备案审查制度化、规范化，防止有关部门以文件代替甚至改变法律法规，防止规章超越立法，对违反法律法规的规章及其他规范性文件要督促纠正，必要时要予以撤销，努力解决“法”出多门、政出多门的问题，切实维护法制统一。

    （三）深入推进科学立法民主立法。

    1、创新机制，推进科学立法。树立科学的立法理念。从法的功能角度明确政府管理边界，有所立、有所不立，为经济社会发展创造良好的法制环境。运用科学的立法方式。把立法工作作为一项系统工程，统筹兼顾立法前、中、后三个环节，适应不同立法需求和任务，综合运用制定、修改、废止、解释等多种形式，增强立法工作的协调性、及时性、系统性。完善科学的法规起草机制。涉及到多个部门职责的法规，由政府法制部门或人大专门委员会牵头，组成法规起草班子进行起草，对一些理论性、专业性强的法规，可以吸收有关专家学者参加起草，也可委托大专院校、科研机构起草。以科学严谨的态度做好立法工作，积极拓展调查研究的深度，把基层、群众和相关领域作为立法调研重点，注重多层次、多方位、多渠道调查了解情况，力求尽多地掌握第一手资料，准确把握立法问题的本质和规律，把立法要解决问题的思路对策研究透彻。

    2、开门立法，拓宽民主渠道。建立立法协商机制，充分调动人民团体、社会组织和中介机构的积极性，创新不同利益群体权益诉求的收集、整合、协调和平衡机制，积极回应社会关切，使立法工作全面反映各种利益群体的意愿，广泛凝聚社会共识。完善法规草案征求意见机制和公众意见采纳情况反馈机制，对一些关系群众利益的法规草案，实行论证会、座谈会制度，重视网络民意表达，认真归纳整理分析，最大限度汇聚立法智慧。扎实推进立法听证工作，进一步扩大立法听证的范围，探索立法听证会进社区、网上听证等灵活多样的听证方式，逐步实现立法听证小型化、常态化、规范化，确保地方立法的公正透明。

    3、立行并重，做好法律法规实施的监督工作。创新立法宣传工作机制，针对法规草案立项、起草、审议、通过等不同阶段，选准立法宣传时机，增强立法宣传的实效，妥善回应社会关切。加强法规通过后的宣传，充分利用媒体和网站，采取新闻发布会、答记者问、专访、发表文章、编写法规释义等形式，对法规实施第一时间作出说明和解读，使社会各方面正确理解立法的背景、目的和意义，为法规有效实施营造良好的环境。建立法律法规执行监督机制，在已探索实行立法后评估工作的基础上，着力完善法规评估机制，及时了解法规实施取得了哪些社会效益和经济效益，了解法规是否科学、是否合理、是否可行，了解立法预期与实施效果的差距和立法技术方面的欠缺，从而吸取经验教训，进一步提高立法质量和水平。进一步加强执法检查工作，在做好对国家和省制定的有关法律法规执法检查的同时，注意加强对地方性法规的执法检查。

    （四）不断加强立法队伍建设。

    高度重视立法人才队伍建设，制定科学合理的人才培训机制，通过培训进修、基层调研、挂职锻炼、理论研讨等多种途径，创造有利条件，大力提升现有立法工作人员的政治水平、业务能力和综合素质，努力打造一支政治立场坚定、理论功底深厚、熟悉国策民情的高水平地方立法人才队伍。探索创新立法人才培养、任用、交流和激励保障等机制，在提升立法工作人员的工作积极性和主动性的同时，吸引高素质的立法专业人才加入立法队伍。在已成立了法规咨询组的基础上，扩充立法咨询专家队伍，探索建立立法专家库制度，为做好立法工作提供有力的智力支持和人才保障。不断加强立法机构和立法能力建设，全面规划立法工作队伍建设，主动向市委报告立法工作队伍建设情况，在市委的领导下，逐步建立健全相关立法机构，充实立法力量，推进立法队伍的正规化、专业化、职业化，不断提升人大常委会的立法能力，为地方立法工作提供有力的组织保障。