发扬立法人精神，推进西藏地方立法

面对越来越重的立法任务，越来越高的立法要求，越来越大的立法难度，越来越快的立法节奏，西藏自治区人大法制委员会全体成员发扬甘居幕后、甘为人梯、甘于奉献的立法人精神，恪守以民为本、立法为民理念，勇于担当，主动作为，不断推进西藏地方立法工作。

一、坚持党的领导，坚定立法方向

在立法工作中，坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是我们立法工作的根本遵循，也是保证立法正确政治方向的前提。2015年下半年，法制委员会起草了《西藏自治区人大常委会立法工作重要事项向区党委请示报告制度》，建立健全了立法工作向党委请示报告制度，规定立法工作中的重大事项和重要情况，要由人大常委会党组及时向区党委请示报告，规范了五年立法规划、年度立法计划和法规制定修改中的重大问题向区党委报告的相关程序。制度出台后，我们积极贯彻实施，先后向区党委分别提交了《西藏自治区第十届人民代表大会常务委员会五年立法规划（2013-2017）调整方案（草案）》、《西藏自治区人大常委会2016年立法工作计划》、《西藏自治区边境管理条例（修订草案二审稿）》审定稿，《西藏自治区立法条例（修订草案二审稿）》和《西藏自治区流动人口服务管理条例（修订草案二审稿）》也将提交区党委审定。这项制度的贯彻执行，坚持了党对立法工作的领导，既可以把区党委精神不折不扣贯彻到立法工作中，又可以让区党委及时掌握人大及其常委会的立法工作情况。

二、发挥人大主导作用，加强立法组织协调

健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，是新形势下加强和改进立法工作的重要着力点。在立法实践中，我们坚持主导不包办，重视和发挥人大的组织、统筹协调和领导作用，调动各方积极性，在法规立项、起草、审议等立法工作的关键环节上进行科学的引导把关，确保地方立法真正体现人民意志，保障人民权益。

（一）适时调整立法规划，从源头主导立法工作。

立法规划和年度立法计划的编制是人大改进立法工作，在源头控制、提高立法质量，强化人大立法主导作用的重要方式。我们在立法工作中始终将立法规划、年度立法计划起草工作作为首要的工作来抓。为认真贯彻党的十八届三中、四中、五中全会精神和中央第六次西藏工作座谈会精神以及区党委八届五次、六次、七次全委会精神和重大决策部署，2016年1月紧密结合我区工作重点与改革发展进程，加强立法项目建议的研究论证，在既考虑立法的必要性，尊重各方面立法积极性，又统筹考虑立法条件和本届任期内提请审议的可行性的前提下，并根据全国人大调整后的《十二届全国人大常委会立法规划》，对2013年5月28日西藏自治区第十届人民代表大会常务委员会第四次会议通过的常委会五年立法规划作出了适当的调整，充分发挥了人大在立项环节中的主导作用。

（二）适时修改立法条例，用法规保障人大主导作用。

《西藏自治区立法条例》（以下简称《条例》）于2001年西藏自治区第七届人民代表大会第四次会议通过。《条例》对地方立法权限、地方立法程序等作出了明确规定，对规范我区立法活动，完善立法程序，提高立法质量等方面发挥了重要作用。为了全面贯彻落实修改后的《中华人民共和国立法法》，2016年启动了《条例》的修改工作。《条例》修改重点围绕着与立法法相衔接、将立法实践中行之有效的经验固定下来，解决立法实践中反复出现的问题，将已形成的民主法制领域改革成果和需要进行的改革举措在立法条例中确定下来等几方面进行，主要完善了人大在立项、起草、审议等立法环节中发挥主导作用的体制机制，以进一步加强和改进立法工作，提高立法质量。

（三）加强与政府部门的沟通联系，强化人大对立法的主导作用。

人大在法规起草阶段的主导作用，并不是通过独揽法规起草工作来实现的。政府掌握大量的社会资源与经济社会发展的具体情况，事实上在立法活动中占据着优势地位，掌握着话语权。人大不能也无法独揽法规起草工作。立法既要借助政府部门的智慧，又要摆脱政府部门利益的狭隘思维，在廓清政府立法边界的前提下，加强与政府的沟通协调，强化对政府立法活动的组织督促，充分发挥对政府立法的统筹与监督作用。因而我们在积极探索由人大专门委员会、常委会工作机构组织起草综合性、全局性、基础性的重要法规草案的同时，加强与政府部门的沟通协调，并加大提前介入力度，积极联系和了解相关政府各部门立法计划落实情况，掌握第一手的信息情况，并在《西藏自治区立法条例（修订草案）》中明确规定，自治区人民政府年度立法计划应当与自治区人民代表大会常务委员会的立法规划相衔接，以此加强人大对立法工作引导、督促、协调等作用。

（四）健全和社会公众的沟通机制，引导公民有序参与立法。

立法学中有一句名言，叫“法行中庸谓之良”。这句话就立法而言，是指立法要妥善处理好各种利益关系，对不同的利益诉求进行平衡。而妥善处理各种利益关系的重要前提就是要不断扩大公众的有序参与，建立通畅合理的民意表达和吸纳机制，确保民意在立法中的应有地位。由于人大自身的特点，往往缺乏一线的工作信息、实践经验和立法信息收集渠道，造成信息缺乏与不对称，制约了人大立法主导作用的发挥。要想主导立法，人大就必须增强信息的获取、分析和判断能力。为此，我们始终把民主立法贯穿于立法工作的全过程：1、把调查研究作为立法工作的第一切入点，深入开展法规调研工作，结合立法中的热点、难点、重点问题，深入基层，多层次、多方位、多渠道地掌握第一手资料，广泛了解区情、民情、民意，并在此基础上加强对调研结果的归纳分析。在修改《西藏自治区边境管理条例》过程中，我们就深入到西藏所有边境县及口岸开展了广泛深入的调研。2、建立健全了法规草案公开征求意见制度和公众意见采纳反馈机制，充分收集各利益方的意见，进一步凝聚社会共识。在修改《西藏自治区立法条例》、《西藏自治区备案条例》过程中，征求了自治区人大各专门委员会、常委会工作机构、各地市、人大常委会立法咨询专家库专家的意见，还在西藏人大网上发布，征求了广大公众的意见。3、建立健全了专家咨询制度和向下级人大征询立法意见机制。为充分发挥专家学者、基层人大在法规立项、论证、调研、起草等方面的参谋智囊作用，不断增强立法的民主性、科学性，完善法规草案，2015年9月，法制委员会依据《西藏自治区人大常委会地方性法规立法咨询专家库管理办法》，举行了西藏自治区人大常委会立法咨询专家聘任仪式，为35名立法咨询专家颁发了聘书。4、建立健全了立法协商制度，广泛听取政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织的意见和建议。2015年我们制定了《西藏自治区人大常委会关于建立立法协商机制的意见》，明确了立法协商的主体、对象及程序。今年我们与自治区政协协商后，将《西藏自治区立法条例》和《西藏自治区实施<中华人民共和国消费者权益保护法>办法》确定为2015、2016年度的立法协商对象。5、扩大了立法建议项目的来源，制定了法规公开征求意见制度。畅通社会公众的沟通机制，能够更好地掌握民情、民意，从而更好地发挥在立法中的主导作用，而且有利于培育公众对法律的认同感，使得公众不仅成为法律的被动接受者，而且成为立法的积极参与者。行政部门、社会组织、企事业单位、学术团体甚至是公民个人，都有向立法机关提出立法建议并进行论证的权利。这样提出的立法建议才会更加科学合理，更加符合社会对立法工作的要求，也有利于制定出更加务实的法律。

三、稳妥推进设区市的立法工作

（一）积极推进设区的市行使地方立法权

2015年3月，十二届全国人大三次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，赋予设区的市地方立法权。自治区人大常委会高度重视此项工作，按照“蹄疾而步稳”的要求，坚持从实际出发，本着需要和可能相结合的原则，积极准备，有序推进。2015年11月25日，西藏自治区十届人大常委会第二十一次会议通过了《西藏自治区人民代表大会常务委员会关于确定日喀则、昌都、林芝市人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规的时间的决定》。决定日喀则市人民代表大会及其常务委员会自2016年3月1日起开始制定地方性法规，昌都市人民代表大会及其常务委员会自2016年5月1日起开始制定地方性法规，林芝市人民代表大会及其常务委员会自2016年7月1日起开始制定地方性法规。山南市于今年撤地设市，由于各方面的条件尚不成熟，还未进行评估等具体工作。

目前，新设区的市人大常委会同西藏自治区人大常委会一样均无法制工作委员会，仅设立了人大法制委员会。法制委员会编制为3-5人，实有人员均为3人。日喀则市人大常委会自2016年3月1日起开始制定地方性法规，目前正在起草《日喀则市制定地方性法规条例》，正在征集立法建议项目拟编制立法计划和立法规划草案。昌都市人大常委会自2016年5月1日起开始制定地方性法规，拟在昌都市一届人大四次会议上提请审议《昌都市立法条例》，并正在进行《昌都市爱国卫生条例》草案起草相关工作和筹建立法工作专家咨询委员会的工作。林芝市人大常委会已着手起草《林芝市人民代表大会及其常务委员会立法条例（草案）》初稿，立法规划和立法计划的编制处于前期准备阶段。

（二）自治区人大常委会给予设区市指导及帮助情况

对设区的市立法工作的指导及帮助，自治区人大常委会主要是从以下四方面进行的：1、选派自治区人大常委会优秀及骨干人才担任设区市人大相关职务，以此推进设区市开展立法工作。比如，推荐提任自治区人大法制委员会办公室主任为日喀则市人大常委会副主任，以其丰富的立法工作经验，指导日喀则市人大的立法工作。2、通过举办培训班的方式，学习交流立法法及立法工作经验。去年自治区人大法制委员会在全国人大的大力支持下，在厦门国家会计学院举办了全区法治工作人员培训班，共有95人参加了此次培训，收到了很好的效果。今年我们还将举办一期全区备案审查培训班。3、通过派员参加立法调研的形式，达到培训实效。比如此次《西藏自治区立法条例》的修改过程中，我委邀请日喀则、昌都两市相关人员参加。4、拟通过跟班学习等形式，达到以工代训的效果。

四、对今后立法工作的思考

（一）在突出地方特色上下功夫，强化创制性、自主性立法。今后的立法工作要紧紧围绕全区中心工作来进行，要进一步理清思路，找准结合点，既要做好与国家法律相配套的实施性立法，又要强化体现地方特色的创制性、自主性立法。一方面要正确处理好坚持法制统一与突出地方特色的关系，切实做到所制定的法规符合实际，管用好用；另一方面，要牢牢把握地方立法的“不抵触原则”，使每一部法规既不与宪法、法律、行政法规的规定相抵触，也不与其所确立的基本原则和法律制度相抵触。

（二）在选好立法项目上下功夫，强化立项论证。立项是立法的基础性环节，做好立项论证工作是作出科学合理的立法决策、提高法规起草质量，强化人大立法主导地位的重要手段。我们要加快立项论证的制度化建设，切实做好立法项目申报论证和选项论证工作，把好选项关，确保把具有立法必要性、可行性、调整范围和主要内容明确、人大代表和社会公众关切、经济社会发展迫切需要的立法项目列入立法规划和计划。

（三）在沟通协调上下功夫，建立立法工作联动机制。立法工作中必涉及人大内部和政府部门的对话与接洽，而人大常委会和隶属于政府的立法部门，由于从属系统和单位的不一致，往往缺乏有效的沟通和协调。所以要建立以常委会分管领导牵头、各部门参与的立法工作联动机制，做好各方面力量的整合和组织。

（四）在维护法制统一上下功夫，建立法规清理长效机制。针对立法工作中存在的法规清理工作没有常态化、制度化，对时过境迁的相关法规没有及时作出回应等问题，抓紧对地方性法规进行清理并使清理工作常态化，及时修改、废止那些与社会发展不适应、与上位法规定不一致、与同位法规定不协调的法规，以增强地方性法规的时效性，维护国家法律体系的和谐统一。

（五）在管用可行上下功夫，增强法规针对性。今后我们将结合本地实际，以解决核心问题为目标，针对问题立法，立法解决问题，管用几条制定几条的做法作为我们的立法工作的努力方向，努力使制定的法规立得往、行得通、切实管用。