突出地方特色 科学民主立法 助力社会稳定和长治久安

党中央对全面推进依法治国提出了明确要求，在新的历史起点下，如何提高立法质量，发挥立法的引领和推动作用，是乌鲁木齐市立法工作面临的重要课题。第十五届人大常委会履职以来，以提高立法质量为目标，紧紧围绕经济社会发展和改革稳定中迫切需要解决的问题，深入推进科学立法、民主立法，注重制度设计和工作创新，发挥立法主导作用，完善社会各方有序参与立法的途径和方式，立法工作进入新阶段。

一、立足市情、突出特色，从发展的着眼点、着力点入手，立法引领和推动地方各项事业新发展

“不观时俗，不察国本，则其法立而民乱，事剧而功寡。”国家实行什么样的法治模式，走什么样的法治道路，必须与本国国情相适应。同样，我市要实现依法治理，也要立足于维护社会稳定和长治久安的总目标。立法中，我们坚持从实际出发，突出地方特色，努力使立法主动适应经济社会发展新常态，发挥立法在各领域的引领和推动作用。

（一）坚持先试先行，围绕维护社会稳定目标，推动 “去极端化”立法。中央新疆工作座谈会以来，我们在立法中坚持与自治区党委和市委的重大决策部署保持一致，及时把自治区党委依法治疆、市委依法治市的方针政策通过立法的形式反映出来，积极推动贯彻落实。由于“三股势力”长期对新疆进行的渗透和破坏，我市正处在各种暴恐犯罪活动活跃期，通过贯彻落实“反暴力、讲法制、讲秩序”维护社会稳定是开展各项工作的重中之重。常委会坚持立法先行，充分运用法治方式和法治思维推进“去极端化”维护社会稳定、促进民族团结。如，针对我市维护稳定和“去极端化”工作实际，及时制定《公共场所禁止穿戴蒙面罩袍的规定》，禁止在公共场所穿戴具有极端化色彩的宗教服饰，有效遏制了极端宗教思想蔓延，夯实了维稳根基。再如《市场中介组织管理条例》制定中，设专门条款规定市场中介组织及从业人员在执业活动中不得为暴力恐怖活动提供服务或便利的义务，从维护社会稳定各个环节出发，为维护稳定提供法律保障。

（二）加强重点领域立法，确保市委重大改革措施的依法推进。我们牢固树立党的观念、大局观念，将推动落实市委改革创新转型发展的战略放在优先的位置。围绕党中央“一带一路”战略部署和市委正在推进的改革，常委会立足于自身职责，积极担当、主动作为，根据市委“创建全国文明城市”目标，着手《公共文明行为条例》制定，通过立法提升城市文明程度和水平，引领和推动首府城市文明建设事业长远发展；新立法法颁布对完善地方立法工作机制有了新要求，我们也以此为契机及时修订《制定地方性法规条例》，把一些富有时代特征的新理念写入新修订的制定地方性法规条例中，比如：发挥立法的引领和推动作用；把科学合理设定公民、法人的权利义务作为立法质量的标准；增加系列推进民主立法的措施，拓宽各族群众参与立法的途径。

（三）回应群众立法诉求，加强民生领域和生态环境保护立法。“权利百姓、会益民生”是市人大常委的开展各项工作的宗旨，也是常委会在立法中所秉持的原则。近年来我们加强了民生领域的各项立法力度,如为维护广大职工合法权益、促进劳动关系和谐，保障改善民生，制定《企业职工工资集体协商条例》，对实现劳资双方互利互赢、构建和谐的劳动关系起到积极促进作用。此外，还修订或制定了《大气污染防治条例》、《消防安全条例》、《绿化管理条例》、《居家养老服务条例》等系列民生法规和环保法规。

二、改进立法机制，发挥主导作用，深入推进科学民主立法，不断提高立法质量

立法质量关系法治的质量，强调法治，就要提高立法质量，发挥人大及其常委会立法主导作用，避免部门利益和地方保护主义倾向，推进科学立法、民主立法。实践中，我们注重对立法机制进行创新和探索，根据新立法法精神，注重发挥在立项、起草和审议等关键环节主导作用，实践了专门委员会和委托第三方起草法规案模式。

（一）加强立项主导，科学合理确定立法规划。为保障立法质量，市人大常委会在立项中坚持“有所为，有所不为”，严把立项“入门关”，主动把握立法同政策、政府规章和其他执法管理措施的平衡点，科学合理的制定立法项目和规划。如，在居家养老服务条例立项阶段，通过调研论证代表所反映的意见建议，了解到我市老龄快速化的形势，养老服务供需矛盾突出，无立法推动难以满足各族群众“老有所养”的民生期盼，常委会将条例纳入年度立法计划。

（二）探索多元化起草方式，增强条例草案起草的科学性和民主性。常委会注重立法工作的创新，积极稳妥探索委托第三方或者发挥专门委员会职能进行立法，逐步把“等米下锅”的局面转为“点菜上桌”。根据新立法法精神，探索了人大专门委员会起草工作机制和委托第三方起草机制。如修订《国民经济和社会发展计划、预算的审批监督规定》时，实施了由市人大法制委员会组织协调，市人大财经委参与起草，调查研究室参与调研论证的模式；制定《市场中介组织管理条例》和《居家养老服务条例》时，采取委托市法学会专家起草模式，借用学者“外脑”，发挥智库优势，常委会综合协调各方关系，增强起草阶段的科学性民主性，取得一定效果。

（三）科学合理的设置审议程序，保障立法质量。法规草案的审议是提高立法质量的重点环节。按照立法法，常委会将以往立法中好的经验和做法明确为法定程序，为提高立法质量提供法制保障。规定了经过两次常务委员会会议审议的普通程序；规定了对于专业性强的法规案，审议时可邀请有关专家、专门委员会、工作委员会负责人和专家学者列席会议的制度，为常委会立法决策提供充足的信息保障；规定了法规案审议中协商终止程序，对于列入审议的法规案，必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧，且审议搁置满两年，可与提出议案的主体协商，由主任会议决定该法规案暂停审议，防止“久拖不决”，或者条件不成熟仓促立法形成“夹生饭”。

三、推进立法精细化，规范立法程序和内容，为形成高质量法规草案打下坚实基础

“不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国。”习近平总书记在系列讲话中阐述了立法在全面推进依法治国中的重要性。新形势下，我们及时更新了立法理念，根据社会发展规律和法治建设内在规律，积极推进地方立法精细化，通过明确精细化程序、步骤和方法，制定出内容明确具体、规则公平合理、有针对性和可操作性的法规。

（一）通过程序保障立法精细化。为推进精细化立法的规范化、具体化，根据立法法，及时修制定地方性法规的规定，根据以往的立法经验，明确了法规立项、规划、起草、审议、表决等环节的条件和标准，细化了常委会有关工作机构在不同阶段的职责，使立法精细化更加制度化、规范化，为实施立法精细化提供制度保障。如，明确各类主体提交常委会法规案的程序、期间，审议的具体时间、步骤；规定了根据普通法规案“二审”程序，并规定在二次审议中遇到重大事项仍需解决的，可由主任会议决定由常委会进行“三审”再交付表决，为实施精细化立法提供了程序保障。

（二）通过规范内容保障立法精细化。法规作为普遍适用的行为规范，基本要求是逻辑关系清晰、文字表述规范准确，便于群众理解和主管部门执行。我们在法规审议论证的各环节，都严格按照立法技术规范，注重条文表述的准确、规范、严谨、简洁。在法律概念和具体条款表述中，注重概念和调整的范围清晰性、明确性；在公民法人权利义务创制和设定时，注重科学性、合理性，在法律责任的设定中，注重公平性、与违法行为相适应。如，查处违章建筑条例中，对违章建筑的概念，涵盖了一般违章建筑，持续状态的违章建筑和立法前违章建筑的界定，为执法部门精准执法提供了条件；《湿地保护条例》审议中，根据规范将政府提法规案中的“实行最严格的湿地保护制度”，改为“实行严格的湿地保护制度”，规范具体条款中的法律用语。

（三）立足于切实管用，提高针对性和可执行性。在具体法律条款设置上，我们努力做到能具体尽量具体，能明确尽量明确，避免因模糊的规定产生的歧义。在条例制定的篇章体例上，也不追求“大而全”，坚持从立法需求出发，把重点放在“关键条款”上，确保具有针对性和可执行性。如公共场所禁止穿戴蒙面罩袍的规定只有十三条，不分章节，简明扼要，但条例的颁布实施起到了良好效果。如正在着手制定的公共文明行为条例，内容也没有包括文明行为涉及的各方面，仅针对当前我市的公共场所、公共领域较为突出行为问题进行鼓励倡导和禁止，草案有二十余条，在条例草案审议中，常委会组织人员逐条对每个条款的必要性、科学合理性进行探讨论证，确保条例的切实管用。

四、实行开门立法，加强立法协商，拓展社会各界有序参与立法途径

“符合宪法规定、反映群众意愿、得到群众拥护。”是四中全会对立法工作科学性和民主性的要求,也是提高立法质量的必然要求。市人大常委会始终秉持人民主体地位，拓宽人大代表和群众有序参与立法途径，让群众在立法中拥有更多的话语权，最大限度凝聚社会共识，为法规的贯彻实施打下坚实的民意基础。一是把“开门立法”通过制度固定在工作程序中，注重群众对立法的意见建议。经常委会初次审议的法规草案，都通过《乌鲁木齐晚报》、市人大之窗网站征求意见建议，通过媒体、网络等与公众就有关问题进行互动，汲取好的经验和做法。如制定《居家养老服务条例》、《燃气管理条例》、《湿地保护条例》等法规，在征求意见时得到了各族群众广泛关注和参与，有专家特意写信或打电话反映问题，提出意见。二是积极推进立法协商。我们在修改论证《制定地方性法规的规定》、《国民经济和社会发展计划、预算的审批监督规定》等条例中，与市政协认真做好立法协商的具体工作，政协委员、专家给予了大力支持，就立法问题安排充裕的时间讨论研究，委员们提出了非常细致的好建议。三是建立基层立法联系点，让立法更“接地气”。今年市人大在七纺片区管委会人大工作委员会建立了基层立法联系点，在每项法规论证调研都前往联系点与代表群众和管理者进行充分座谈，听取基层意见，倾听基层群众立法诉求和法规执行的具体情况。今后还将完善立法联系点工作制度，拓展联系点范围，建立更多层次、更宽领域的立法联系点，把法规草案征求意见的范围扩展到街道和社区，使法规制定更加体现民意。

五、对深入推进科学、民主立法，进一步发挥立法引领和推动作用的思考

推进科学立法、民主立法，最终目标是提高立法质量，更好的引领和推动地方经济社会发展，这就要求坚持在党的领导下，发挥人大在立法中的主导作用，加强组织协调，处理好立法中的各种关系，健全和完善地方立法工作机制，与时俱进加强和改进地方立法工作。

（一）加强组织协调，处理好立法中的各类关系。一是坚持市委领导，增强服务中心和大局意识，关注市委改革发展稳定部署，根据需要及时启动相关法律的制定、修改和废止程序，使立法与市委决策相适应，从制度上保证市委方针政策成为地方性法规，做到立法决策和市委决策协调同步;二是处理好与政府在立法中的关系，完善与政府法制部门工作联系沟通制度，就法规制定主要内容、关键条款与有关部门讨论协商，努力达成共识，形成工作合力，提高立法质量和效率;三是要加强同上级人大的沟通交流，形成良好的沟通联系机制，提高地方立法水平和能力。

（二）完善立法协商，增强协商的针对性。在以往的一些立法实践中，我们尝试了同市政协的立法协商，在推进地方立法的科学民主性的途径上进行全新探索。但存在协商针对性不强、协商意见较少、协商效果欠佳等问题，今后应建立规范化、制度化协商机制，提前梳理出需协商解决的问题，集中协商的焦点，增强民主协商的针对性，以便于解决相关问题。

（三）健全完善专家库制度。近些年来的立法实践中，我们引入了第三方起草机制，对健全和丰富我市立法工作模式起到了积极作用。但从效果看，存在立法专家队伍结构单一、实践经验不足、所提建议针对性和操作性不强等问题。需要在总结以往经验的基础上，改善专家学者组成的结构，在更宽的范围和领域选聘具有理论经验和丰富实践经验的人才参与地方立法。同时，完善专家学者参与立法制度，明确参与方式、参与程序和评价机制，使立法专家工作规范化、制度化，更好地服务于地方立法工作。

新形势下，如何把握好提高立法质量这个关键，让立法更好服务地方经济社会新常态发展，依然任重而道远。我们将认真贯彻落实党的方针政策，认真学习借鉴先进省市的宝贵经验，取长补短，不断加强和改进立法工作，发挥立法推动和引领作用，开创地方立法新局面。