坚持党对立法工作的领导 不断加强和改进地方立法工作

党的十八届四中全会决定指出，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。今年中央提出了加强党领导立法工作的意见，这是中央就加强党领导立法工作专门下发的第一个文件，是指导立法工作的纲领性文件。现将我市地方立法工作自觉坚持党的领导的经验、做法和下一步研究的打算设想，与兄弟省市交流探讨。

一、牢固树立党的意识，自觉保证党的领导贯穿立法工作全过程

多年来，天津市人大及其常委会始终自觉将保证党对立法工作的领导，作为地方立法工作的首要要求，自觉维护党的权威，维护党对地方立法的领导核心地位，把党的领导贯穿到立法工作始终。

（一）牢固树立党的意识

中国共产党是国家的领导核心，立法活动必须牢固树立党的意识，保证立法工作始终在党的正确领导下进行。天津市人大常委会牢固树立党的意识、政治意识、大局意识，自觉在思想上政治上行动上保证党对立法工作的领导。

牢固树立党的意识，保证党对立法工作的政治领导。党对立法工作的领导，首先是政治领导，即方针政策的领导。天津市人大常委会始终把地方立法工作放到党的全局工作中来思考、谋划，坚决贯彻党的路线方针政策，坚决贯彻党中央和市委重大决策部署。党的十八大以来，自觉按照“四个全面”战略布局，围绕“五大发展理念”，在中国特色社会主义法律体系框架下，从地方立法角度保障党的路线方针政策和中央、市委重大决策的贯彻实施。

牢固树立党的意识，保证党对立法工作的思想领导。中国特色社会主义理论体系是指导中国特色社会主义法治建设（包括地方立法活动）的重要理论武器。党的十八大以来，天津市人大常委会自觉坚持以中国特色社会主义理论为指导，全面贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，坚持依法立法、为民立法、科学立法，以正确的理论指导和推动地方立法工作。

牢固树立党的意识，保证党对立法工作的组织领导。在党中央领导下，天津市委加强对地方立法工作的组织领导，按照民主集中制原则，定期讨论研究地方立法计划，确定地方立法工作重点，协调解决地方立法工作中的重大问题，按程序审批拟提请市人大常委会表决通过的法规草案。市人大常委会党组作为市委的派出机关，始终把立法工作作为第一位的任务，切实加强对立法工作的具体领导。立法计划、拟表决的法规草案和立法工作中的重大问题，党组都及时向市委请示报告，按照市委的要求抓好落实。

（二）健全请示报告制度，保证党领导立法工作落到实处

长期以来，天津市人大及其常委会立法工作中的重大问题、重要事项，都由常委会党组及时向市委请示报告，认真落实市委指示要求，确保市委的主张经过法定程序成为全市共同遵循的行为规范。总结多年来的经验做法，出台了《中共天津市人大常委会党组关于地方立法重大事项向市委请示报告的意见》。

一是明确向市委请示报告地方立法重大事项范围。第一，立法计划请示报告。每年人代会之后，市人大常委会主任会议讨论通过年度立法计划后，由党组及时向市委请示，经市委同意后，由市委批转执行。这既保证立法工作紧紧围绕中央和市委的决策部署及全市工作大局，又是市委对全局工作统筹安排的重要组成部分,保证在市委领导下实施年度立法计划。第二，拟通过的法规草案请示报告。市人大及其常委会拟审议通过的重要地方性法规草案和法规性决定草案，在经市人大常委会主任会议决定列入常委会议程提请表决前，要由党组向市委专题请示报告。第三，立法工作中的重大问题请示报告。凡是落实中央和市委重大决策，需要地方立法作衔接的；立法中涉及经济社会重大体制和重大政策调整的；立法中涉及的问题社会关注度高，有关方面意见分歧较大，需要市委决策等事项，市人大常委会党组也要及时向市委请示报告，按照市委的意见要求开展立法工作。

二是规范党组向市委请示报告立法重大事项工作程序。市人大常委会党组向市委请示报告的事项，要经党组会议或者主任会议集体研究讨论，采取书面方式报告。专门委员会和常委会工作机构在立法工作中认为有需要向市委请示报告的重大事项，经专门委员会或者工作机构集体研究后，向党组提出，由党组按程序向市委请示报告。

三是法规草案修改中的重要问题，与市委领导同志请示沟通。有些法规草案修改过程中，涉及重大立法思路或者法规中重要制度设计需要进行调整的问题，法制委、法工委在深入调研基础上形成专题研究报告，经党组同意后，采取专报的方式，专送市委主要领导同志和分管领导同志。得到市委领导同志同意后，法制委、法工委再组织法规草案的具体修改工作。这对统一各方面意见，加快立法进程起到了重要的作用。

（三）健全党组工作制度，发挥党组在人大立法工作中领导核心作用

市人大常委会党组在市委领导下，把立法作为人大工作的首要任务，坚持党组发挥领导核心作用与市人大常委会依法履行职责相统一，做到既尽职尽责，又不包办代替。

一是党组对立法工作的领导制度化、规范化。今年4月，党组制定实施了《中共天津市人大常委会党组工作规则》，对党组职责、组织原则、决策程序、自身建设作了全面规范，其中包括党组领导地方立法工作的制度规范。

二是加强对立法工作的政治领导责任。党组坚决贯彻落实市委的决策部署和各项要求，制定好立法计划，高质量地完成市委确定的重点立法项目，牢牢把握地方立法的正确政治方向，在立法工作中把好方向、管好大局、保证落实。

三是协调解决立法工作中的重大疑难问题。党组充分发挥凝聚各方智慧、协调各方力量的作用，协调解决立法工作中的重大问题，确保立法的正确方向。在法规草案审议修改过程中，对争议的焦点问题，党组会议充分听取各种不同意见，经过讨论，引导大家围绕立法的总体目标，求大同存小异，在根本问题上达成共识，妥善化解不同意见，既坚持立法的严谨性，又保证法律规范的可执行性。

二、坚持在党的领导下充分行使地方立法权

天津市人大及其常委会坚持在党的领导下，紧紧围绕中央和市委的决策部署统筹谋划、扎实推动地方立法工作，使党的主张通过法定程序成为社会一体遵行的法律规范，保证党总揽全局、协调各方的领导核心作用。

（一）坚持在党的领导下，发挥立法的引领和推动作用

天津市人大常委会紧紧围绕落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会决定和市委重大决策部署，积极推动与重大改革发展紧密衔接的立法工作进程，主动做好立法与改革决策的衔接工作。

一是紧紧围绕中央和市委的工作中心谋划立法工作。2013年习近平总书记视察天津提出建设美丽天津的要求，市委决定实施美丽天津一号工程。市人大常委会紧紧围绕美丽天津建设这个中心，先后提请市人代会制定了绿化条例、大气污染防治条例、水污染防治条例。市人大常委会还通过了关于批准划定永久性保护生态区域的决定、湿地保护条例，使市委的决策部署得到切实贯彻落实。

二是认真学习研究中央和市委改革发展重大决策，及时发现地方性法规中与改革发展决策不一致、不适应、甚至相抵触的规定，启动立法程序予以修改或者废止。我们对照十八大以来中央决策和修改后的有关法律，对现行172部地方性法规进行清理，发现有几十部法规要进行修改或者废止，目前已经分三批集中进行了修改。

三是改革决策涉及现行法律空白，又需要为依法行政提供相关法律依据的，及时在地方立法权限范围内作出规定，使政府推行改革措施于法有据。中国（天津）自由贸易试验区作为制度创新、先行先试、率先与国际高标准投资贸易规则接轨的特殊经济区域，营造法治化营商环境至关重要。为了贯彻中央和市委决策部署，推动自贸试验区健康发展，市人大常委会深入开展调查研究，既借鉴国际通行规则，又充分体现天津自贸试验区特色，制定了《中国（天津）自由贸易试验区条例》，为自贸试验区发展提供了有力的法制保障。

（二）坚持在党的领导下，充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用

在党的领导下，发挥人大在立法工作中的主导作用，是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的具体体现。天津市人大常委会正确处理党的领导与人大主导、人大主导与多方配合的关系，在地方立法工作中更好地发挥主导作用。

一是统筹制定、严格执行年度立法计划。根据市委确定的工作中心和重点任务，着眼于天津改革发展稳定的实际，统筹制定并实施好立法计划，确保立法计划项目与中央和天津市委的改革决策紧密衔接。实行年度立法计划论证制度，列入年度立法计划的审议项目都要经过充分论证，着力克服部门利益影响，确保列入立法计划的项目按时提请审议。近年来，市人大常委会主任会议先后制定了关于加强年度立法计划项目论证工作的意见、关于加强年度立法计划工作的意见，对制定年度立法计划、项目协调论证进行了全面规范，确保按照市委指示要求安排好年度立法工作。

二是健全起草、调研、审议工作机制。在加强和改进政府部门起草法规草案的同时，积极探索和实践人大专门委员会、常委会工作机构组织起草、联合起草方式，先后联合起草了绿化条例、大气污染防治条例、滨海新区条例等重要法规，取得了非常好的效果。加大对由政府部门起草法规草案的督促、指导力度，定期听取起草工作情况，提前介入起草工作，提高草案起草质量。完善法规案审议机制，施行立法情况说明会、分组审议等行之有效的制度，健全审议意见的吸收采纳机制，着力提高审议和修改质量。

三是充分发挥人大代表和常委会组成人员的主体作用。人大发挥立法主导作用，说到底是发挥包括常委会组成人员在内的全体人大代表的主体作用。我们积极创造条件使人大代表能够经常深度参与人大常委会的立法活动。每年的市人代会都安排重要的地方性法规案提请审议通过，保障人大代表直接行使立法权，参与讨论决定重大制度决定，凝聚全体市人大代表的共识。去年以来，实行人大代表分专题参与立法工作办法，取得了非常好的效果。今年又专门设立了代表参与立法微信平台，随时听取人大代表对起草工作和法规草案的意见。

（三）坚持在党的领导下，深入推进科学立法民主立法

按照中央提出的科学立法民主立法的要求，我们不断改进地方立法工作。

一是坚持立法为民、问计于民，注重从民意中汲取立法的动力和营养。我们紧紧围绕群众最关心的就业、收入、教育、医疗、社会保障、生态环境等问题，开展立法工作。深入推进开门立法，积极探索立法协商，建立基层立法联系点，完善立法咨询专家制度，通过公式、听证等方式广泛吸纳社会各方面的意见、建议，使地方立法工作充分回应人民群众的关切期待、反映人民意愿和要求。

二是坚持问题导向、改革方向，注重立法针对现实问题，推动改革创新。我们注意转变立法观念，树立按需立法的观念，重点围绕提高立法的科学性、针对性、有效性，实行精细化立法。大力改进立法调研工作，综合运用蹲点调研、典型案例、暗访、问卷调查等多种形式，深入了解立法所涉及的实际情况，使地方立法工作更加贴实情、顺民意、接地气。强调从本地实际情况出发，注重对上位法的补充和细化，注重创设解决本地实际问题的规范制度，宁缺毋滥，防止法繁扰民。

三是坚持遵循规律、依法立法，注重不断提高地方立法质量。按照总结、继承、完善、提高的原则，不断探索对地方立法规律性的认识，我们对三十多年地方立法的实践进行总结，对成功的立法项目和行之有效的工作制度梳理出来，研究其中的规律性，并将它们作为贯彻新修改的《立法法》、修改地方性法规制定条例的重要内容，努力使地方立法工作更好地体现时代性、把握规律性、富于创造性。

三、进一步完善党委领导地方立法工作的体制机制

中央关于加强党领导立法工作的意见，明确了党领导立法工作的指导思想、基本原则和具体要求。我们正在认真学习这个文件，深刻领会其精神实质和各项要求。天津市委正在组织市人大、市政府有关部门进行调查研究，结合天津的实际情况，研究起草贯彻落实中央意见的具体措施。我们作为起草组成员，正在配合市委办公厅做好调研起草工作，着力从四个方面提出意见建议。

建立健全市委决策与立法决策衔接机制。市委在研究改革方案和具体措施时，同步考虑所涉及的地方立法问题，吸收立法部门同志参与研究。结合改革决策及时提出地方立法题目，研究立法中的重大问题，确保重大改革于法有据。同时，市人大常委会要紧跟市委重大决策步伐，积极研究市委决策中可能涉及的立法问题，确保及时使党的主张通过法定程序成为社会一体遵行的法律规范，更好发挥立法的引领和推动作用。

建立健全市委领导重要地方性法规制定机制。一是，对重要的政治性立法和重要的经济社会立法，建立健全市委有关部门全程参与起草工作机制，及时向市委报告立法指导思想、原则和重要制度设计的机制，加强市委对重要立法项目的全过程领导。二是，坚持和完善重要法规草案提请人大及其常委会审议前，市人大常委会党组向市委请示制度，经市委同意后，按照法定程序提请市人大及其常委会审议表决。三是，坚持和完善市委法制部门参与地方性法规立项论证、调研起草、审议修改工作机制，保证市委全面及时了解地方立法动态。

建立健全党委领导下的立法协调工作机制。建立市委领导同志与市人大常委会、市政府领导同志之间的高层沟通协调机制，定期研究立法工作中的重大问题，协调解决重要地方立法项目中有关问题。探索建立市人大法制部门与市委法制部门、市人大法制部门与市政府法制部门之间的双边沟通联系机制，及时沟通研究地方立法工作中的问题。进一步加强市委、市人大、市政府法制处室之间的紧密联系协作，经常交换立法工作信息，研究解决立法工作中的具体问题。

建立健全立法人才保障机制。建议市委专题研究和制定立法干部培养中长期规划，把立法人才作为党政人才的重要组成部分，纳入全市人才发展规划。探索适合立法人才选聘的工作机制，研究从具有实践经验的基层执法、司法岗位和律师中选拔立法人才的机制，研究从法学专家中选调充实立法干部队伍的机制，对符合地方立法工作要求并且本人愿意从事立法工作的专门人才，通过组织渠道顺利充实进立法工作队伍。健全立法工作机构，根据地方立法工作的实际需要，健全和完善市委、市人大、市政府相关立法工作机构，发挥好对立法工作的服务保障作用。