省级人大行使地方立法批准权问题初探

立法批准制度是世界上许多国家普遍实行的一种立法制度。我国早在1986年修改地方组织法时就规定实行了这一制度。2015年修改后的立法法又将全国286个设区的市和4个不设区的市纳入立法主体，并规定其制定的地方性法规报请省、自治区人大常委会批准后施行。其中，涉及四川省21个市州，是全国涉及此项工作最多的省份。从目前我省的情况看，省级人大行使立法批准权工作量大大增加，新旧问题相继凸显，有些问题已成为制约省级人大行使立法批准权的瓶颈，亟待研究破解。

1. 省级人大行使立法批准权任务繁重

按照我国地方组织法和2000年颁布实施的立法法规定，我省成都市作为省政府所在地的市其人大及其常委会享有立法权。按照我国宪法、民族区域自治法和2000年颁布实施的立法法规定，我省甘孜、阿坝、凉山等3个民族自治州人大和另外4个自治县人大享有立法权。2015年3月立法法修改后，对成都市的立法权限范围进行了调整，对17个设区市和3个自治州（以下统称市州）新增地方立法权。对4个自治县立法权延续了原来的规定。四川省委、省人大、省政府对此高度重视，采取多种措施，积极贯彻落实。四川省人大常委会把贯彻实施修改后的立法法作为加强和改进地方立法工作，全面深入推进依法治省的重大契机，组织制定了《贯彻立法法有关规定推进我省设区的市和州地方立法工作实施方案》，制定了《四川省人民代表大会及其常务委员会立法条例》。17个设区的市热情高涨，及时组织学习贯彻落实。2015年12月，我省人大常委会通过了第一批共13个设区市开始行使立法权的决定。2016年7月，我省人大常委会又通过了第二批共7个市州开始行使立法权的决定。至此，我省包括成都市在内的21个市州人大及其常委会均开始行使立法权。截至今年5月，我省人大常委会已经审查批准9个设区市人大及其常委会立法条例。其他市州的立法条例也正在抓紧制定过程中。同时，各市州还制定了规范立法工作流程的一系列工作制度。如，人大常委会公开征集立法选题和立法建议、年度立法计划编制和实施、地方性法规草案公开征求意见、地方立法听证会规则、地方立法评估办法等。参照省人大常委会设立立法“一点一库一基地”（基层立法联系点、立法咨询专家库、立法评估协作基地）的做法，有些市还成立了立法咨询人才库，设立了立法工作专职顾问，组建了立法咨询专家小组，和省内高校合作成立了地方立法研究中心。

据统计，截至目前，我省21个市州都相继确定了五年立法规划和2016年立法计划。2016年报批的法规达29件，2017年预计达40余件。从我省的情况看，省人大行使地方立法批准权的任务相当繁重。

1. 省级人大行使地方立法批准权面临的问题分析

修改后的立法法对省级人大行使地方立法批准权维持了原来的规定，对过去存在的问题没有明确解决的途径，同时，赋予了设区市人大立法权并规定了立法范围，又带来了不少新问题，主要体现在以下几个方面。

1、立法范围界限不清。修改后的立法法规定，设区的市可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化与保护等方面的事项”制定地方性法规。这看起来只有三个方面的授权，但在实际操作过程中，我们感到授权的边界不清，范围宽泛，有很多问题不好掌握。比如，关于城乡建设与管理。市、县、乡三级从规划设计、施工建设到日常维护与管理，等等，都可以覆盖。我省国家大中型水利水电工程项目多，十三五期间还有20余座水电站要建设，涉及大量移民搬迁，主要集中在西部三州和雅安等地，矛盾很多，难度很大。对此，市州能否立法？又比如，养老等城市公共服务、城乡社会管理、民生社会保障，等等，算不算城市建设与管理范围。再比如，近期成都市正在组织起草的社区教育管理条例，是否属于城乡建设与管理范围内的立法，也不好掌握。总之，对城乡建设与管理，是从广义上还是从狭义上去界定，还有待于进一步明确。

2、审查标准过于宽松。立法法规定，“省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内批准。”对于地方性法规的规定是否适当、立法技术是否规范、文字表达是否准确，都没有作为审查内容。对此，我们认为有三个方面的问题不好掌握。第一，关于合法性审查。我们认为，对于报批法规进行合法性审查是必要的，但仅仅进行合法性审查是不够的。比如，在城乡建设与管理方面，我省因水电工程建设和扶贫攻坚任务等，移民搬迁任务十分繁重，主要集中在藏、彝、汉不同民族聚居区，对移民的搬迁补偿标准、住房建设标准等不尽相同。如果省级人大只作合法性审查，而不考虑其他合理性、适当性、协调性问题，很容易造成相邻市州不平衡，引起攀比，造成矛盾，影响社会稳定。第二，关于适当性审查。我们认为，设区的市州虽然被赋予立法权，但立法队伍的建设、干部能力素质水平的提高是一个长期的过程，与科学立法的要求还有较大的差距。对他们报批的法规，虽然符合“不抵触”原则，但发现规定不适当、技术不规范、文字不准确，特别是关键的字词差错，省级人大如果视而不见，听之任之，失之于松，失之于宽，失之于软，就是不负责任，对法规公布实施以后产生的社会不良影响，也具有不可推卸的责任。第三，关于合规性审查。修改后的立法法规定了省人大对报批法规的合法性审查，没有规定是否符合省政府规章的审查。就是说立法法没有赋予省人大这方面的责任和权力，是否符合省政府规章就不应当作为审查的内容，不能作为是否批准的标准条件。但是，立法法又规定：“省、自治区的人民代表大会常务委员会在对报请批准的设区的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定”。至于如何作出处理决定、作出什么样的处理决定，修改后的立法法则未进一步规定。这就为省级人大常委会在实际工作中留下了自由发挥的空间，也带来了不知所措的困惑。具体有两个方面的情况。一是审批中发现了抵触。若是省政府规章不适当，省人大有权撤销。若是报批的法规不适当，而且设区的市不同意修改，省人大怎么办？若不批准，依据何在？理由何在？若批准，必然造成矛盾，怎么处置？无法可依，无路可走。二是审批后发现了抵触。由于报批的法规与省政府规章是否符合不是审查的内容，不是必定程序，所以多数的抵触现象都应当是批准后发现的。对此，若是规章不适当，省人大可以撤销；若是法规不适应，且设区的市不同意修改，省级人大无权撤销，怎么办？解决的管道在哪里？

3、修改程序比较随意。从立法法修改前存在的问题看，我省人大本着对成都市和“三州”负责、对社会负责、对历史负责的态度，对报批法规中明显不适当的、关键的字词明显错误的等，都给予了指出并修改，这虽然不符合立法法，但在实际操作过程中缺少不得。存在的问题是修改形式多样、程序随意、不够严肃。那么，省级人大常委会应当以什么形式、什么程序修改，无法可依。立法法修改后，遇到的类似问题将更多。再者，报批法规是设区的市人大或其常委会表决通过的，省级人大指出并修改，或者要求他们修改，他们是否还要再提交代表大会或其常委会表决，还是采取其他方式处理，等等，这些程序都不太明确，不好掌握。

4、法规解释效力难定。设区的市行使立法法权后，对其制定的法规必然涉及法规解释。修改后的立法法第五十条规定：“全国人民代表大会常务委员会的法律解释同法律具有同等效力。”以此规定精神推定，设区的市制定的地方性法规的解释，与其制定的地方性法规应当具有同等效力。这就说明法规解释也是法规内容。那么，这里就有一个问题，全国人大常委会是法律制定机关，其法律解释当然与法律效力等同。但设区的市虽然也是法规制定机关，但其法规须报省级人大常委会批准后才有效力。那么，法规解释应当由谁做出，设区的市人大及其常委会是否有权，是否应当报省级人大常委会批准，对此，立法法没有规定。省级人大常委会按照什么程序审议批准，是否可以简化程序，也没有明确规定，省级人大常委会如何处理，不好操作。

5、立法队伍实难适应。设区的市州地方性法规报批前的指导和和报批后的审查工作，具体工作都是由省级人大常委会法工委来承担的。但省级人大常委会法工委编制人员少，自身立法任务繁重，现在又增加大量的报批法规，而且要求4个月以内完成，省级人大常委会法工委难以承担，疲于应付。

三、省级人大行使立法批准权中的问题探解

当今世界，无论是资本主义国家还是社会主义国家，立法批准制度被普遍采用，只是批准的形式和意义有所区别。在我国，批准机关完全有权依法对报请批准的法规给予批准或不予批准。我们认为，正确行使省级人大常委会的批准权，关系到是否确保国家法制统一，关系到当地经济社会发展和人民群众福祉，既要依法审批，又要结合实际，实事求是地作出处理。需要把握好以下几个方面的问题。

1、设区的市立法范围应当明确限定。我们认为，赋予设区的市立法权，是中央依法治国精神的具体体现和实际步骤，重点是引导各级党委、政府和人民群众逐步形成依法执政、依法行政、依法办事的理念，真正走上依法治国的轨道，而不在于号召全国200多个设区市广泛的立法。所以，我们建议全国人大作出一个立法解释，对设区市三个方面立法范围划定，作出明确的限制，不应广泛衍生，过于宽泛。设区的市由于行政区域相对较小，其主要任务应当是保证国家法律、行政法规和省级地方性法规贯彻落实，不应把主要精力放在立法上，以免造成重复立法，资源浪费。设区的市的立法，应当体现本地特色，重点突出对上位法的细化，重点突出可操作性，重点突出解决问题。我省新制定的《四川省人民代表大会及其常务委员会立法条例》明确了省级人大常委会对各市州人大立法的统筹把握和指导，规定各市州人大常委会制定年度立法计划应当加强与省人大常委会法工委的沟通，并在每年年底前将下一年度立法计划书面报送省人大常委会，力求提前掌握各市州的立法趋向，在立法的范围及数量上及时给予引导。

2、省级人大行使立法批准权应当灵活适度。我们认为，有三个方面的情况应当重点把握：一是对报批法规规定内容不适当的部分应当及时指出，陈明利害，劝其修改，不能不负责任的听之任之。我省新制定的《四川省人民代表大会及其常务委员会立法条例》规定，各市州地方性法规案，应当在表决一个月前，将法规草案送省人大法制委、常委会法工委征询意见。我们的目的是力求尽早发现问题、指出问题、解决问题，避免市州人大表决后，工作上被动。二是对报批法规立法技术不规范、文字表达不准确、特别是关键字词的差错的，应当给予提醒指出，由设区的市及时处理，也可由由省人大给予修改。三是把与省政府规章是否冲突纳入审查范围。立法法虽然没有作出这个方面的规定，我们认为，省级人大应当给予细化补充。在审批过程中，应当把报请批准的地方性法规与省政府规章的一致性作统一审查。当省级人大认为二者出现不一致时，应当分别处理。若认为政府规章不妥，应要求省政府修改或给予撤销。若认为报请批准的地方性法规不妥，应给予指出，敦促其修改。若不同意修改又不撤回报请，省级人大可以不予批准，也可以在不违背立法宗旨原意的情况下直接修改。我省立法条例第五十五条规定：“报请批准的地方性法规，由省人民代表大会法制委员会提出审查意见并向主任会议汇报，由主任会议决定列入常务委员会会议议程。法制委员会在审查报请批准的地方性法规时，应当征求有关专门委员会、省人民政府有关部门、专家学者及其他单位的意见。”我们的立法意图，就是既审查报批法规的合法性，又兼顾其适当性、准确性及与省政府规章的一致性，最终达到报批法规的合法性、科学性和可操作性。

3、设区的市的法规解释应当报请批准。我们认为，根据立法法的立法精神，设区的市的法规解释应当报请省级人大常委会批准，才能发生效力。我省人大常委会2016年1月批准的成都市地方立法条例已经对此作出了规定。同时，还对法规应当解释的情形、要求和建议解释的主体作了明确，对法规解释草案的拟定、审议、修改、表决程序均作了规定。已批准的其他9个市州的立法条例没有作出专门的规定，今后我们遇到此类问题，拟比照成都市的规定，要求报批。但至于省级人大如何审批，是否按照审批法规案的程序操作，我省新制定的立法条例也没有作出明确规定。对此，我们认为，全国人大或省级人大应当以适当的形式给予明确，并且可以简化省级人大审议批准程序。比如，法规解释是否必须提交省级人大常委会会议表决？省级人大专门委员会或工作机构提出建议、提交主任会议审定、以常委会的名义印发，是否可行？我们认为，在立法实践中，都可以探索研究解决，不应机械的照搬照套。

4、设区市的立法队伍应当尽快加强。从我省的情况看，截至目前，21个市州虽然都具备了立法要求的基本条件，但与依法立法、科学立法、民主立法、提高立法质量还有相当大的差距。今年6月，全国人大组织对设区的市人大立法干部培训，非常及时有效，我省21个市州踊跃参加，建议坚持开展下去。我省为了尽快提高设区市人大立法干部的素质，从今年3月开始，采取以工代训的方式，开始对市州人大常委会法工委的干部进行培训。把他们分期抽调到省人大常委会法工委，分配到各处室进行5个月的跟班锻炼学习，首批培训已经结束，反映较好。目前，正在开展第二批培训。同时，我们还利用到市州调研等多种途径、时机和形式，开展传、帮、带，帮助他们尽快熟悉立法工作的基本要求、方法和程序。

5、省级人大立法机构应当进一步加强。从我省的情况看，随着国家依法治国进程的不断推进，我省依法治省、建设法治四川的力度不断加大，特别是我省21个市州开始行使立法权以及统一审议工作机制的完善，省级人大自身立法的工作量、审查批准地方性法规的工作量、备案审查的工作量面临“三剧增”。常委会法工委现有机构设置、人员编制严重不足，已很难与新形势、新任务、新要求相适应，现有工作人员长期超负荷工作。建议全国人大协调有关方面，从顶层设计的高度，在国家层面给省级人大立法队伍有一个明确的规划要求，增添机构，增加人员，加强省级人大立法队伍建设，保证地方立法科学、健康、有序发展。