浅谈地方性法规适用中存在的问题与对策

地方性法规是我国社会主义法律体系的重要组成部分，在我国的社会主义民主法制建设中具有十分的重要地位。法律的生命力在于实施，只有通过法律的有效实施，法条才能起到定纷止争的“规矩”作用，卓有成效的规范社会生活的各个领域。而地方性法规的适用效果如何，是衡量法规价值、实现立法初衷、彰显立法权威的重要标准。

“立法人”研究法规适用的效果有两个目的：一是地方立法不是为了立法而立法，而是为了执行法律、适用法规，关键在适用。如果“有立法而无适用”，那么立法就失去意义。二是通过研究法规的适用，既可以发现法规适用存在的问题，也可以发现立法中存在的影响适用的问题，这对今后立法工作有很好的启示和借鉴作用。

法规适用包括司法适用和行政适用。地方性法规的法律位阶客观上要求地方政府和法院对法规的适用是刚性的、主动的。本文从这两个方面加以剖析，其中有的观点可能不够准确，有的观点存在片面性，不当之处请批评指正。

一、地方性法规在司法适用中的问题

1、地方性法规的司法适用总体特征是“知之不多，适用更少”。以我市城市供热用热管理条例为例，该条例实施三年来，我市两级法院共审结涉及供暖民事案件1193件，其中适用到条例的审结案件165件，占13.8％，这对于维护供热、用热双方的合法权益，起到了保障作用。但从一个侧面反映出地方性法规的司法适用率较低。造成这种状况有两个原因，一是人大常委会与法院就地方性法规的贯彻实施没有正式衔接机制。目前工作模式通常是，法规颁布实施后，召开新闻发布会，市法院派员参加，领回相关文件和材料后即可，没有下文了。二是在法院特别是基层法院及广大法官的潜意识中也存在重法律、轻法规的倾向，对国家法律学习深入，对地方性法规知之甚少。

2、由于地方性法规个别条款规定比较原则，在司法适用中可操作性不强。个别法规存在法定程序规定不细，有的专业名词较多，易造成误解不便于执行等问题，而且还没有具体条款的释义。国家法律释义和最高法院的司法解释具有法律同等的效力。而我们地方目前刚刚开始的地方性法规释义的编写工作，其法律效力还值得研究。

3、适用国家法律和地方性法规的不同，判案结果截然不同。民事纠纷案例：二楼居民（个人产权）住户家中立杠漏水，把一楼住户冲了，一楼居民起诉到法院要求二楼住户给予赔偿。一审法院根据侵权责任法，判二楼住户作出赔偿。而根据《沈阳市城市供水用水管理条例》第十三条规定，住宅单元门近户总水门至居民用户计量水表之间的供水设施（包含立杠）的管理维护，属于个人产权的，由城市供水企业负责维修。因此，若适用地方性法规，就应当判供水企业给予赔偿（二楼住户对立杠没有做过任何“动作”）。但恰恰本案主审法官和当事人均不知晓这部地方性法规，进而导致裁判的结果迥异。地方性法规就是要对国家上位法进行补充，这也是地方性法规生命之所在。

4、“二次授权”而作出规范性文件的法律效力问题。地方性法规中多多少少都存在二次授权立法的问题，即在某个条款中有关某个方面的具体管理办法，授权市政府或市政府某个职能部门作出具体实施办法。那么其效力问题值得研究。如政府依此作出规章，其就不是地方性法规了，法院在具体判定中就不再是依据了，而是参照。另外，政府制定出的规章是走报人大常委会批准程序还是走备案审查程序，都值得探讨。

二、地方性法规在行政适用中的问题

地方性法规绝大多数是行政管理方面的法规，总的说行政机关贯彻实施比较好，对于加强社会生活各领域的行政管理起到了积极的促进作用，但也存在一些问题。

1、选择性执法问题。所谓选择性执法，就是针对法规中有些涉及执法部门权力的条款，就加大了执法工作力度。而对于涉及执法部门义务或责任的条款，在落实上不太“用心”；倾向于个别利益集团利益的保护，忽视广大公民、法人和其他组织利益的保护。如，在城市供热条例中，执法主体对于“新住用户两年不得停供的规定”工作力度较大，而对于住户温度不达标，如何更好为市民提供测温服务等方面做得就显得不够，老百姓普遍反映测温难，收费高、不达标退供暖费更难。个别执法部门认识不到地方性法规的权威性和强制性，一些带有浓重部门色彩的法规相对容易实施，尤其是含有处罚内容的地方性法规，有关部门就愿意执行，相反，同样是一部法规规定的义务，却没有好好履行。行政机关适用法规价值的体现就在于是否得到充分完整的适用。如果表面看似精品的一部法规，其立法主旨没有得到有效真实的落实那只会使它成为毫无意义的存在。

2、行政处罚自由裁量权过大。目前地方立法在行政处罚中有关罚款数额幅度的设定，通常是参照国家法律的设定办法，基本上是本数以上、本数十倍以下。这在具体执法中，存在执法部门自由裁量权过大，既不利于执法部门的准确执法，给予违法者合适恰当的处罚；也容易造成权力寻租，发生腐败问题。

3、法规涉及政府相关部门的法定职责不够清晰。目前，地方立法规范中，关于部门责任方面，通常是明确一个执法主体，而涉及的其他部门一般采用列举方式后，规定他们根据各自职责做好条例实施的相关工作。这样规定，从立法技术上而讲，虽然比较周延，但不够具体，这就造成了相关部门职责可能不清，从而影响条例的贯彻实施。

三、建议与对策

1、地方人大及其常委会应当加强法规实施的监督检查。保证宪法、法律和法规在本行政区域内得到有效的贯彻实施，是地方人大及其常委会的重要职责。保证地方性法规的贯彻实施，对于地方人大及其常委会来说是责无旁贷的。因此，地方人大及其常委会应当加强法规实施情况的监督，开展法规执法检查时，既要检查政府贯彻法规的情况，也要督促检查“两院”贯彻实施情况，从而保证地方性法规得到切实有效全面的贯彻实施。

2、健全和完善地方性法规清理制度。随着我国各项社会发展体制改革的不断深入，人民群众的法律意识不断增强，对法规的认识也不断深化，同时,社会生活的方方面面都发生了深刻的变化，已经存在的一些法规势必存在不能完全适应社会主义市场经济发展的需要。因此,要注重“立、改、废”并举，建立健全地方性法规清理制度，定期对地方性法规进行全面的清理，及时修改、废止不符合要求的法规。

3、建立人大常委会和法院关于地方性法规司法适用的衔接机制。在立法过程中，可以规定法院“法定列席”，使他们了解立法过程，更有利于司法适用。地方性法规颁布实施后，市法院应参照落实最高院司法解释的有关作法，可以制定《地方性法规审判工作会议纪要》，出台贯彻实施地方性法规的具体意见，使法规落到实处，并进一步加强两级法院法官的业务培训，使广大法官知法规、用法规。

4、进一步完善地方立法技术。一是进一步明确除执法主体外的相关政府部门的职责，每个部门能够具体表述的都具体规范出来。二是尽量缩小处罚自由裁量权，对一些具体违法行为能够明确处罚数额就要在法规中明确，避免再由执法部门作出违法处罚实施细则等。三是尽量避免二次授权立法，特别是涉及广大人民群众切身利益的收费项目就应更加慎之又慎了。

5、扩大公民对立法工作的有序参与，进一步提高立法的民主性。在立法活动中体现民主，逐步扩大公民对立法工作的有序、广泛参与，不仅仅是为了体现民主政治建设的成果，更是为了切实增强全社会的法律意识，更有效地鼓励人民群众积极参与国家、社会公共事务，向地方国家权力机关反映诉求，同时，也是防止利用地方立法增加执法主体权力，扩大部门利益，对滥用权力进行依法制约的重要举措。要树立以民为本、立法为民的理念，坚持开门立法、民主立法，就必须将民主化立法贯穿到立法全过程，并使之规范化、制度化。因此，要通过公开征集立法项目建议，开展立法调研，召开座谈会、论证会、听证会和书面征求意见、公布法规草案等形式，借助新闻媒体、电子网络等载体和渠道，引导公众有序广泛参与到立法活动中来，进一步探索和拓宽公众广泛深入参与立法的有效途径和渠道。