《深圳市制定法规条例》的修改思路及主要内容

2015年3月15日，十二届全国人民代表大会第三次会议通过了立法法修正案。立法法修改后，全国人大常委会法制工作委员会要求各地根据修改后的立法法对现行的地方法规制定程序规定进行适当修改。据此，深圳市人大常委会将修订《深圳市制定法规条例》（以下简称《条例》）列入2015年度立法计划；按照贯彻立法法和中央有关立法工作的精神、结合立法工作实践需要的立法思路，对《条例》进行了全面修订。力求通过规范立法程序，促进立法质量的提升，使法规的立、改、废、释“站得住、行得通、真管用”。

下面，从三个方面介绍《条例》修订的主要内容：

一、贯彻立法法的精神

新修订的《条例》根据立法法对部分条文进行了相应修改，并新增了部分规定，主要内容如下：

1.关于立法形式。新修订的《条例》明确了深圳市法规和深圳经济特区法规两种立法形式。新修改的立法法将原有的较大的市地方立法权调整为设区的市地方立法权，并明确了设区的市地方立法权的事项范围，限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面。新修订的《条例》对此也作了相应修改，并将“深圳市地方性法规”修改为“深圳市法规”，对“深圳市法规”和“深圳经济特区法规”的立法权限和基本原则重新作了规定。

2.关于法规案的处理。根据原《条例》，市政府和各专门委员会提出的法规案，由主任会议决定列入常委会会议议程。对于个别不够成熟的法规案，缺少相应的处理机制。为了进一步提高立法质量、完善法规案处理机制，新修订的《条例》参照立法法第二十六条的规定，增加了主任会议可以将法规案“先交有关专门委员会、常务委员会工作委员会研究提出意见，再决定列入常务委员会会议议程。主任会议认为法规案有重大问题需要进一步研究的，可以建议提案人修改完善后再向常务委员会提出”的规定。

3.关于暂时调整或者暂时停止法规适用。为进一步深化改革、扩大开放、加快政府职能转变，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革依法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。参照立法法第十三条的规定，新修订的《条例》规定了市人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，就行政管理等领域的特定事项决定在一定期限内在全部或者部分区域暂时调整或者暂时停止适用深圳市法规或者深圳经济特区法规的有关规定。

4.关于表决前评估和立法后评估。参照立法法第三十九条的规定，新修订的《条例》对表决前评估进行了规定：“拟提请常务委员会会议审议通过的法规案，在法制委员会提出审议结果的报告前，常务委员会法制工作机构可以对法规草案中主要制度的可行性、法规出台时机、法规实施的社会效果和可能出现的问题等进行评估。评估情况由法制委员会在审议结果的报告中予以说明”。关于立法后评估，参照立法法第六十三条的规定，新修订的《条例》规定“制定或者修改的法规实施满一年后，由专门委员会或者常务委员会工作委员会根据需要组织对该法规或者法规中有关规定进行立法后评估。立法后评估针对主要制度的科学性、合理性及实施效果等方面进行。评估情况应当向常务委员会报告并向社会公开”。

5.关于增加论证会的规定。参照立法法第三十六条第二款的规定，同时体现党的十八届四中全会决定中关于“探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制”的要求，新修订的《条例》规定“法规案有关问题专业性较强，需要进行可行性评价的，应当召开论证会，听取有关专家、部门、市人民代表大会代表等方面的意见。论证情况应当向常务委员会报告。”

二、贯彻中央关于立法工作的意见

新修订的《条例》根据党的十八大报告和十八届三中、四中、五中全会决定精神，在“完善立法体制”、“深入推进科学立法、民主立法”等方面新增了相应规定，主要内容有：

1.关于发挥人大代表参与法规起草、修改和审议的作用。增加了“常务委员会会议审议法规案时，应当邀请市人民代表大会代表列席会议。专门委员会、常务委员会工作委员会初审法规案，法制委员会审议法规案，可以邀请市人民代表大会代表列席会议。专门委员会、常务委员会工作委员会就法规案进行调研、论证时，可以邀请市人民代表大会代表参加”。同时，根据张德江委员长在第二十一次全国地方立法研讨会上的讲话中提出的“要保证每届有若干法律法规案提请人民代表大会审议通过，保障人大代表直接行使立法权力，参与讨论决定国家或地方重大制度设计”的要求，增加规定“每届市人民代表大会常务委员会应当提出一定数量的法规案提请市人民代表大会审议”。此外，还对“市人民代表大会制定法规程序”进行了相应的完善。

2.关于保障公民有序参与立法活动。新修订的《条例》规定“提请常务委员会会议审议的法规案，应当在常务委员会会议第一次审议前将法规草案及起草说明向社会公布，征求意见，但是经主任会议决定不公布的除外；法规草案修改稿对法规草案作出重大修改的，一般应当在常务委员会会议第三次审议前将法规草案修改稿及修改说明向社会公布，征求意见。向社会公布征求意见的时间一般不少于十五日。列入常务委员会会议议程的法规案，在常务委员会会议审议之后将法规草案、法规草案修改稿以及相关起草、修改的说明或者审议结果的报告向社会公开，但是经主任会议决定不公开的除外”。同时，为了让社会了解和监督人大代表及人大常委会组成人员审议法规的情况，规定了各代表团和常务委员会组成人员对法规案的审议意见应当及时向社会公开。

3.关于健全向下级人大征询立法意见的机制。新修订的《条例》规定“法规草案、法规草案修改稿应当征求市人民代表大会代表、各区人民代表大会常务委员会的意见。各区人民代表大会常务委员会应当听取市、区人民代表大会代表和基层市民以及有关方面的意见，并将意见反馈有关专门委员会、常务委员会工作委员会”。

三、根据立法工作实践需要所作的修改

新修订的《条例》在总结深圳近年来立法工作实践的基础上，作了相应的修改，主要内容有：

1.增加了法规草案起草主体的规定。为了调动有关单位起草法规案的积极性，更好地满足社会各方面对立法的需求，新修订的《条例》规定“各区人民政府、市人民政府派出机构可以就本辖区内需要立法的事项组织起草法规草案，报请市人民政府，由市人民政府提出法规案。市总工会、共青团深圳市委员会、市妇女联合会等人民团体可以组织起草相关法规草案，经市人民政府、主任会议或者有关专门委员会同意，由市人民政府、主任会议或者有关专门委员会提出法规案”。

2. 明确了法规配套具体规定的出台时限。立法法第六十二条规定：“法律规定明确要求有关国家机关对专门事项作出配套的具体规定的，有关国家机关应当自法律施行之日起一年内作出规定，法律对配套的具体规定制定期限另有规定的，从其规定。有关国家机关未能在期限内作出配套的具体规定的，应当向全国人民代表大会常务委员会说明情况”。由于国家立法需要考虑全国各地发展不平衡等复杂情况，立法法将配套具体规定的制定期间限制为一年。而就深圳而言，为了保证法规能够得到及时、有效的贯彻实施，新修订的《条例》将法规配套具体规定的出台时限定为法规施行之日起六个月内。同时，考虑到可能有法规的配套规定较为复杂，还规定了法规对配套规定的制定期限另有规定的，从其规定。

3. 明确了法规公告公布的时限。为了保障新制定、修改的法规及时向社会公布，新修订的《条例》规定“深圳市法规应当在广东省人民代表大会常务委员会批准之日起十个工作日内，或者根据批准所附修改意见进行修改并报告主任会议之日起五个工作日内发布公告予以公布；深圳经济特区法规应当在通过之日起五个工作日内发布公告予以公布”，并明确“常务委员会办事机构应当于公布之日在深圳人大网上刊载电子文本”。

4.增加了法律助理的有关规定。为提升法规审议工作质量，为常委会组成人员审议法规提供专业支持，自2001年开始，深圳市人大常委会为常委会组成人员聘用法律助理，并建立了专门的工作制度。每次常委会会议召开前，法工委提前将法规草案及说明发放给法律助理，由法律助理进行先行研究，为常委会组成人员审议法规提供专业的法律意见作为参考。法律助理制度运行十余年来，对提高法规审议质量发挥了积极的作用，取得了较好效果。新修订的《条例》也确认了这一行之有效的做法，将法律助理制度上升为法规规定。

《条例》出台后，深圳市人大常委会依照《条例》的有关规定，进一步推进科学立法、民主立法，不断提高立法质量，更好地发挥立法的引领和推动作用，全面推动深圳经济和社会发展！