创新立法工作机制 切实提高立法质量

立法作为国家重要的政治活动，关系着党和国家事业发展全局。党的十八大提出要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用；十八届三中、四中全会从全面深化改革、全面推进依法治国的角度，指出了立法的重要使命；十八届五中全会明确了“十三五”时期我国民主法治建设的主要目标，要求“各方面制度更加成熟更加定型”、“各领域基础性制度体系基本形成”。上海市人大常委会深刻认识立法工作面临的新形势新任务新要求，立足地方实际，紧紧抓住提高立法质量这个关键，把依法创新立法工作机制作为加强和改进立法工作的重要方面，勇于担当、主动作为，努力开创人大工作新局面、推进人大工作迈上新台阶。

一、创新立法工作机制是新时期人大工作的重要主题

立法工作机制是立法制度的重要组成部分，是立法机关为保证立法权准确、有效行使而采取的工作措施；它涉及立法工作的全过程和各方面，反映了立法工作的规律。党和国家始终强调要重视推进科学立法、民主立法，完善立法体制机制，增强立法工作的系统性、及时性、针对性、有效性。2015年新修改的立法法，进一步健全了中国特色立法体制，完善了立法程序、规范了立法活动。上海市人大常委会把创新立法工作机制作为新时期人大工作的重要主题，深入把握创新立法工作机制的重要意义：

一是全面深化改革，对创新立法工作机制提出了任务和要求。立法作为法治建设的首要环节，是化解改革风险、推动改革深化的有效途径。进入全面深化改革的重要时期，立法要重视破解改革发展中的关键性难题，不断把改革开放引向深入。落实中央重大决策部署，确保在法治轨道上推进改革和经济社会健康有序发展，需要立法工作本身勇于打破常规，在工作方式上创新，在工作机制上创新。

二是全面推进依法治国、建设法治中国，对创新立法工作机制提出了任务和要求。法律是治国之重器，良法是善治之前提。立法质量直接关系到法治的质量，越是强调依法治国，越是要注重提高立法质量。贯彻落实党对全面推进依法治国的要求，需要人大抓住提高立法质量这一重中之重，以创新的理念，引领立法工作实践；通过创新，更好地把科学立法和民主立法有机地统一于中国特色社会主义法治实践。

三是推动人民代表大会制度与时俱进，对创新立法工作机制出了任务和要求。人民代表大会制度是支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度，立法是宪法赋予人大及其常委会的一项重要职权。新时期，立法在党和国家工作大局及经济社会发展全局中的地位日益突显、作用日益重要，加强人大对立法工作的组织协调，健全立法各环节的工作机制，成为推动人民代表大会制度不断走向成熟和完善的重要着力点。

四是经济社会生活的多样化，利益主体的日益多元化，对创新立法工作机制提出了任务和要求。习近平总书记指出，人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。随着经济社会发展，人民对追求幸福美好生活的愿望越来越迫切，对法治的向往越来越强烈，对立法的期望值越来越高。创新立法工作机制，就是要更充分地发挥立法在平衡、调整、规范各种利益关系方面的作用，使法律成为增进人民福祉、增进社会认同的最大公约数。

二、发挥人大主导、完善立法工作格局是工作创新的主线

上海市人大常委会积极发挥人大在立法工作中的主导作用，从完善“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的立法工作格局出发，认真谋划立法工作机制创新的主要着力点，努力绘制现在和今后一个时期工作创新的蓝图。

1、创新工作机制，加强党对立法的领导。2015年，上海市委制定了《中共上海市委关于推动人大工作与时俱进充分发挥人大作用的若干意见》，将人大立法工作进一步纳入了党委总体工作布局。2016年，中央下发了《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》，对党领导立法的途径和方式作了重申和明确。市人大常委会认真贯彻落实中央和市委关于立法工作的部署，把创新立法工作机制作为加强党的领导的重要举措，明确了几个方面的着力点：一是要完善常委会党组听取重大立法工作汇报的机制，更好地发挥党组在立法工作中的领导核心作用。二是要在设计工作流程时，将重大问题经党组讨论并向同级党委请示报告，作为重要程序要素。目前，常委会法工委正在研究起草关于立法工作重大事项向市委请示报告的若干具体规定。

2、创新工作机制，发挥好人大权力机关的作用。三个层面的人大工作都需要机制创新。一是发挥人大在立法中的组织协调作用，需要通过立项、起草、审议等环节的系列工作机制创新，提供支撑。二是发挥代表和常委会组成人员的主体作用，需要把代表联系群众、发挥代表专业特长、发挥多层级代表作用与立法工作机制创新结合起来，把完善常委会会议制度、审议制度与立法工作机制创新结合起来。三是发挥法制委、常委会法工委和专门委员会的作用，需要围绕提高法制委统一审议质量，加强常委会法工委立法工作参谋助手作用，进一步优化专门委员会在审议阶段的职能等来开展创新。

3、创新工作机制，推动政府及其部门发挥在立法中的作用。围绕推动、督促政府及其部门切实履行好立法工作各个环节的职责，要着力开展好三个方面的创新：一是健全人大和政府的沟通机制，需要围绕完善人大党组与政府党组，常委会法工委与市政府法制办的沟通机制开展创新。二是规范政府立法草案的提交，需要围绕提高草案质量、完善重大问题协调机制等开展创新。三是督促政府在立法后继续发挥作用，需要围绕立法后续的清理、配套等工作开展创新。

4、创新工作机制，组织各方共同参与立法工作。健全社会各方有序参与立法的机制，需要把握几个创新的方向：一是推进重大利益的协商，需要围绕立法协商、更好地发挥专业团体的作用等开展创新。二是完善立法调研制度，需要结合现有的基层立法联系点工作，进一步研究深入基层、深入群众开展调研的有效方式。三是拓宽公民有序参与立法途径，需要不断改进草案公开征求意见机制，完善听证、论证等工作机制。四是发挥下级人大常委会的作用，需要健全和细化征询立法意见等方面的工作。

三、依法创新、立足地方实际创新是工作创新的原则

上海市人大常委会坚持依法创新，立足地方实际创新，在法律框架和职权范围内，形成了与自身立法工作、立法需求、立法特点相适应的立法工作机制。

一是坚持依法创新立法工作机制。习近平总书记关于改革要于法有据、先立后破、有序进行的深刻论述，不仅为把握立法与改革的关系提供了重要指引，也为改革创新立法工作机制提供了重要指引。市人大常委会坚持依法立法的理念，严格依照立法法规定的权限和程序行使立法权，在法律框架和地方立法职权范围内开展立法工作机制创新。在创新立法工作机制中，恪守三个坚持：坚持把依法创新，作为工作的前提。坚持把不越权、不越位作为工作的底线。坚持把运用法治思维法治方式思考、谋划和推进创新，带动社会各方面尊重并维护法律权威作为工作的方向。

二是从地方实际出发，突出地方特色。“实践是法律的基础，法律是实践经验的总结和升华”，立法工作机制创新同样也必需立足于地方立法工作实践。市人大常委会坚持把中央和市委的要求贯彻到立法实践中，努力以上海方式生动诠释和体现人民代表大会制度的活力。在创新立法工作机制中，注意把握好几对关系：把握好回应新形势新任务新要求与发展完善地方既有工作的关系。把握好全面推进创新与服务自贸区法治建设、服务特大型城市管理等重点工作的关系。

四、健全立法工作制度体系是工作创新的重要载体

上海市人大常委会重视立法工作机制的制度化、规范化，形成了“１＋２＋X”的工作制度体系。“1”是指《上海市制定地方性法规条例》（以下简称地方性法规条例）。“2”是指常委会主任会议制定的《关于加强立法工作组织协调的规定》、《关于进一步加强民主立法工作的规定》（以下简称“两规定”）。“X”是指《关于地方性法规草案起草工作的基本要求》等一系列单项工作制度。上海在立法工作机制的制度化、规范化方面有以下特点：

一是关注制度间的衔接协调和机制建设的系统性。为推进立法改革事项在本市全面地落实，2015年，市人大常委会系统梳理了修改后的立法法、十八大以来中央和市委关于立法工作的各项要求以及近年来本市的实践经验；对地方性法规、常委会主任会议文件如何各有侧重地作修改，是否就立法改革事项制定单项工作制度，修改制定工作的启动时间和先后顺序等作了统筹安排。2015年下半年，市人大常委会有序地启动了相关修改和制定工作。

二是紧跟中央要求，持续深化对工作机制的研究。2013年，本届人大组成伊始，市人大常委会就主动将“加强立法工作组织协调”、“加强民主立法”作为常委会重点课题予以深入研究。2014年初，在课题研究的基础上，常委会主任会议通过了“两规定”。四中、五中全会和立法法修改后，为更及时、准确地贯彻中央新的精神要求，常委会都对“两规定”作了再次研究，并于2016年初完成了对“两规定”的修改完善。

三是加强后续保障，使创新成果得到更好运用。市人大常委会重视推进立法工作机制的有效运行。一方面，启动了立法流程的编写工作，围绕各项工作制度明确相应的工作流程。经反复讨论多次，工作流程编写现已进入汇编定稿阶段。另一方面，着力开展信息化建设，通过优化“上海人大公众网”及相应的电子工作系统，为加强与代表、与公众的互动，为提高立法工作的效率提供技术保障。

五、近年来上海在立法过程各个环节的主要创新实践

（一）法规提交人大审议前的阶段

1、积极开展立法项目联合论证。为把好法规的立项关，全面深入地研究立法相关各方意见，常委会法工委召开立项联合论证会，由相关政府部门和起草部门汇报拟申报立法的项目情况，由法制委、常委会法工委、市人大相关专门委员会、市政府法制办、市人大代表、专家共同对是否立项作论证。全国人大常委会法工委专程来沪对立项联合论证工作作了视察和指导。

2、形成立法项目的滚动推进机制。市人大常委会主动对立法预备项目、调研项目中社会急需但难度较大的项目开展调研，积极推进重大问题的协调。如条件成熟，经专门委员会建议、常委会法工委组织论证、常委会主任会议研究通过，预备项目、调研项目可以转为正式项目。近期，《上海市道路交通管理条例》已通过滚动推进机制，由预备项目转为正式项目。

3、研究建立“立项通知书”机制。市人大常委会主动工作前移，对起草部门进行立法相关专业知识的指导。法规立项后，常委会法工委即向起草部门发放“立项通知书”，明确法规起草的重点和要求，规范起草的标准，告知起草中要注意的问题。“立项通知书”工作的开展，有效提高了法规草案的起草质量。

4、确立重要法规起草的双组长机制。为推进法规起草过程中重大问题的协调，更好地统一各方认识。市人大常委会建立了重要法规起草的双组长机制，即对重要法规草案的起草，由市人大常委会分管副主任和市政府分管副市长共同担任起草组组长。目前正在推进的社会信用立法在起草阶段就采取了双组长制，实践证明，双组长制取得了良好的效果。

5、探索对提请审议前的法规草案开展“中期评估”。市人大常委会认真探索立法前评估，在起草部门完成法规起草工作，法规草案提交市政府法制办之前，法制委、常委会法工委就会同专门委员会、市政府法制办联合开展“中期评估”，对法规草案进行审查。通过评估，及早发现法规草案中的重大疏漏，指导起草部门改进工作、提高法规草案质量。

6、提前谋划常委会组成人员、代表参与立法活动。为使常委会组成人员、代表能更充分地做好参与立法工作的准备，常委会法工委在年度立法工作计划确定后，就主动将立法项目发送全体常委会组成人员和全体市人大代表，征询参与立法活动的意向。提前征询意见，推进了常委会组成人员、代表对立法工作的全程参与，也提高了常委会法工委相关服务保障工作的针对性。

（二）法规进入立法程序后的阶段

1、推进长三角立法协作机制取得成果。上海始终重视推进长三角区域的立法协作，2014年，由上海牵头，浙苏皖等兄弟省市齐心协力，长三角区域立法协作机制获得重大成果，“长三角区域大气污染防治协作”以一章九条文的形式正式亮相上海大气污染防治立法。江苏、安徽在随后出台的大气污染防治立法中，也在相关条款中作了衔接和呼应，大气污染防治形成协同效应。

2、积极开展立法听证的广播、电视直播。在先后开展十余次立法听证活动的基础上，本届市人大常委会着力推进立法听证的“实时直播”。2013年，轨道交通立法听证进行了广播、网络、微博全程直播，中央主要媒体纷纷给予报导。2014年，消费者权益保护立法听证活动继续创新，由电视进行直播，再次获得社会好评，引起各方积极反响。

3、坚持完善法规草案的征求意见工作。本届市人大常委会对完善法规草案公开征求意见工作给予了高度重视。为帮助公众更好地了解法规内容，提升草案征询意见的效果，探索将法规相关背景材料与法规草案一并在媒体上公布。在工作中，还特别注重为特殊群体提供贴心服务，残疾人权益保障条例草案的征求意见材料，在面向残疾人群体的“上海残疾人网”上发布，并通过该网站的“读屏软件”为盲人群体提供无障碍阅读服务。

4、探索将法规解读和审议相结合。法规草案解读是上海立法工作的重要亮点，本届以来，市人大常委会进一步改进解读工作，将法规草案解读纳入了常委会会议议程，在常委会审议前，先由草案起草部门进行草案内容解读并回答组成人员提问。解读工作的改进，使常委会组成人员能更好地把握法规的起草进程和各方诉求，有效地提高了随后举行的常委会审议的质量。

5、明确配套规范性文件的制定期限。为规范和推进法规配套规范性文件的制定工作，市人大常委会在2015年修改的地方性法规条例中规定：地方性法规明确需制定配套文件的，有关国家机关应当自法规施行之日起一年内作出规定；法规对配套文件的制定期限另有规定的，从其规定。未能在期限内作出配套的具体规定的，有关机关应当说明情况。

6、开展代表进社区听取法规草案意见工作。为深入推进民主立法，发挥好代表联系群众的作用，2014年，市人大常委会组织代表进社区听取对老年人权益保障条例草案的意见。代表们拜访老年人，与老年人进行座谈交流，回收调查问卷5700多份，广泛收集了老年人以及家属、护理人员和养老院工作人员的意见。2015年，常委会再次组织代表进社区听取对急救医疗服务条例草案的意见。

（三）法规通过后的阶段

1、建立法律行政法规动态跟踪机制。为维护国家法制统一，实现法规清理与立法规划、计划编制的有效衔接，常委会法工委及时跟进法律行政法规的立改废情况，对本市现行地方性法规作分析研究。2016年，市人大常委会根据动态跟踪分析意见，主动提出议案，清理了一批涉及行政审批改革事项的地方性法规。

2、主动开展改革授权需求评估。2013年，全国人大常委会授权国务院在上海自贸试验区暂时调整法律规定的部分行政审批；2016年，授权期限将到期。2015年，市人大常委会着眼我国自贸试验区战略，立足上海自贸试验区建设发展实践，主动开展改革授权需求评估，向有关方面提出了修改法律或延长调整期等建议。改革授权需求评估，为科学把握自贸试验区建设发展中的重点难点，积极探求法治回应之策作了有益探索。

3、实现立法新闻发布的常态化。市人大常委会重视对舆论的引导和回应，及时发布立法工作相关信息，加强法治宣传。每一件地方性法规通过后，市人大常委会都要召开新闻发布会，向本市主要媒体通报和介绍法规的制定、修改背景和主要内容，回应各方关切。市人大有关委员会和立法相关部门的同志还走进上海电视台新闻夜线栏目，向全社会介绍立法项目的有关情况。

4、形成备案审查的沟通协商机制。本届以来，备案审查工作得到了有力推进。经与市政府协调沟通，市人大常委会将备案审查范围由市政府规章拓展到所有“沪府发”规范性文件，并建立了人大与政府的及时沟通协商工作机制以推动备案审查的良性循环。

5、探索代表专家参与备案审查工作。为扩大备案审查的民主参与，更全面、深入地监督规范性文件的制定行为，市人大常委会探索建立了代表专家参与备案审查的工作机制。代表专家参与备案审查，能更好地发挥代表在人大工作中的主体作用，加强对规范性文件中重要问题的研讨论证。

此外，上海在培育立法专业机构和委托专业机构开展工作上也有创新：一是立法研究所成为人大立法智库。2003年，上海成立地方人大系统中首家立法研究所。立法研究所围绕本市改革发展大局和人大立法任务，搭建研究平台，采用“4+1”课题研究模式，由专门委员会、常委会法工委、市政府法制办、市政府有关职能部门及专家学者组成课题组，开展立法前瞻性研究和法规实施后评估。立法研究所的研究兼具理论性和实务性，对预备项目、调研项目的研究与法规立项论证相衔接，2014年开展课题研究33项，2015年开展课题研究36项，转化为立法项目的比例约为50%。二是第三方机构参与立法项目筛选和评估。2013年，市人大常委会在五年立法规划编制工作中委托上海社科院、市法治研究会召集各领域的专家，通过调研、打分等方式筛选立法项目。2015年，市人大常委会启动“十三五”及更长时期重点领域立法需求调研，委托四家科研院所分别从社会发展重点领域需求、现行法规适用性和有效性、政府工作视角、公众市民意愿等角度开展课题研究，同时委托10多所高校及有关专家开展了15项专题研究。

“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段。全面落实党中央提出的这一时期法治建设的目标任务，是我国社会主义法治建设在新的历史起点上走向新胜利的必然要求。上海市人大常委会将继续深入贯彻中央重要决策部署，学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，依法行使立法职权，积极创新立法工作机制，定好位、敢担当、善作为、求实效，努力使地方立法工作取得新成绩。