发挥立法功能 创新引领发展

市人大常委会紧紧围绕汕头改革发展稳定大局，充分发挥立法权优势，坚持科学立法，拓展民主立法，发挥立法的引领和推动作用，先后制定了一批有质量、有影响、有特色的地方法规。截至2016年7月，共制定、修改、废止法规106件，现行有效法规71件，其中经济特区法规44件、较大市法规25件、法规性决定2件。这些法规涉及经济发展、体制创新、对外开放、城乡建设、生态环保、民生改善以及社会、政治和文化建设等各个方面，为推动我市经济社会的健康发展提供了良好的法治环境和有力的制度保障。

一、发挥立法引领推动作用的实践

1、围绕体制机制开展立法创新。汕头具有经济特区授权立法优势，授权立法最大的优势就是创新，这既是为了给经济特区的改革开放提供有力的法律武器，更在于让特区立法发挥试验先行作用。二十年来，我们勇于先行先试，制定了全国首部个人独资企业条例，突破了旧体制下形成的歧视、限制个体私营企业发展的许多条条框框和体制性障碍，填补了国家立法空白。出台了全国首部预防腐败条例，为构建惩治和预防腐败体系，建立健全防范腐败的体制机制，促进廉洁汕头建设提供了制度支撑。常委会通过了《关于促进和保障濠江区行政体制综合改革工作的决定》，在国内首次以地方立法形式，对市区权责法定化、政府预决算公开、社会组织分类管理等方面进行一系列改革，为濠江区进一步完善行政体制、突破制度“瓶颈”，促进科学发展提供了法律支撑和保障。行政复议条例率先在全国以立法形式确认了行政复议委员会制度和相对集中复议权运行机制，创新了行政复议的管辖制度、受案范围、受案方式和案件审理程序，有效地推进了我市行政复议体制机制改革创新。此外，在国家、省没有相关立法的情况下制定出台了华侨房地产保护条例、社会工作者条例、土地储备条例、商品房销售条例、旅游资源保护和开发条例、小公园开埠区保护条例、加强汕头港内湾资源和环境保护的决定等法规。这些法规在不同程度上填补了国家和省的立法空白，产生了积极的社会影响，为国家、省的立法积累了经验，发挥了积极探路和试验作用。

2、围绕破解难题开展立法创新。市人大常委会把促进经济社会的发展作为立法工作的重点，为解放和发展生产力提供法制保障。为解决侨房遗留问题、凝聚侨心，率先在全国制定了华侨房地产权益保护办法，在华侨、归侨、侨眷中产生了强烈反响，激发了华侨投资捐赠支持家乡建设的热情。2014年，国务院批准在汕头经济特区设立华侨经济文化合作试验区，市人大常委会发挥立法主导作用，及时制定了华侨经济文化合作试验区行政管理有关事项的决定，通过法规性决定的形式赋予试验区管委会及其工作机构实施行政管理的法律主体地位，保障改革于法有据。同时，创新土地储备体制机制，及时制定《汕头经济特区土地储备条例》。该条例创新土地储备的收购方式，通过分期付款等创新方式为缓解资金紧缺的实际问题提供了法律支撑。变通土地储备前期开发运行模式，规定前期开发应当完成“三通一平”低限的同时，明确储备土地前期开发可以实行土地平整和基础设施建设分开报批、分类招标、分布实施的运行模式。鼓励和引导社会资本参与土地一级开发，明确了开发的范围、社会投资者的选择、规范了政府采购方案的编制和报批、投资回报等，有力的破解土地储备管理难题。

3、围绕经济社会发展开展立法创新。市人大常委会坚持从我市实际出发，紧扣经济、社会发展中急需解决的问题，重视创制性立法。其中属于创制性、自主性立法的项目占特区法规总数的三分之二以上。汕头与台湾地缘近、人缘亲、商缘联，制定的台湾同胞投资保障条例，从立法上鼓励台胞投资优先发展的产业和项目，扩展台胞在汕投资形式，丰富对台胞开放的领域，推出十大投资优惠措施，台胞享受与市民同等待遇，为台胞在汕投资兴业提供立法保障。制定小公园开埠区保护条例，加强对小公园开埠区的保护和管理，激活街区活力，促进城市建设和历史文化的协调发展起到积极作用。港口条例在我省首次通过立法创设了港口岸线有偿使用制度，明确了岸线的及时使用、临时使用等有关规定，完善了岸线使用管理制度，促进了港口的建设与发展。出租汽车客运条例的出台，理顺了出租汽车的管理体制，从规划建设、道路通行、服务设施等方面促进出租汽车行业发展，在制度设计上从行业调控、经营权配置、监督管理方面规范政府行为，为维护经营者、驾驶员和乘客合法权益提供了良好的法治保障。

4、围绕民生民安开展立法创新。市人大常委会把保障人民群众不断获得切实的经济、政治、文化利益作为衡量立法工作的重要标准。如城市房屋拆迁补偿和安置，征地补偿等规定，涉及广大人民群众的切身利益，关系社会稳定，各方面比较关注。常委会在立法过程中进行了大量的调查研究,妥善处理各种利益关系，维护了老百姓和弱势群体的合法权益 。城市道路交通安全管理是人民群众高度关注的民生问题。常委会出台的道路交通安全条例，注重从源头上加强对各类重点类型车辆的治理，着力改善城市交通出行环境，提高道路交通安全水平。城市公共汽车交通条例明确将“优先发展公交”纳入法制轨道，规定了发展城市公交的政府主导责任,规范了城市公交准入行为,强化了城市公交运营服务管理的法律要求，有力地促进我市公共交通优先发展。物业管理条例确立了多层次的物业综合管理体系，明晰了基层组织在物业管理中的职责，理顺了专业经营设备的产权移交和维修养护责任，保证了业主优先使用车位、车库等，为解决我市物业管理存在问题、实现行业健康发展提供法制保障。老年人权益保障条例，以特区法规形式从家庭保障、社会保障、社会优待、社会服务等方面保障老年人的合法权益，促进老年人共享经济社会发展成果。

二、创新立法体制机制的做法

汕头在立法中积极探索创新，不断完善立法体制机制，着力提高立法质量和水平，推动立法民主化和科学化，形成了一套符合《立法法》和汕头实际的做法，为发挥立法的推动和引领作用奠定了基础。

1、创新完善立法计划制定机制

健立立法建议公开征集制度。汕头市人大常委会注重拓宽立法建议征集渠道，从2002年开始，连续14年通过媒体、报纸、网络设立征集平台，积极引导公众提出立法建议，向社会广泛征求立法项目，及时反馈采纳情况。召开民主党派和社会团体各界、人大代表座谈会，向省市人大代表发出征集立法项目意见建议函，直接听取他们对立法工作的意见和建议。

健全立法建议论证制度。注重对立法建议进行科学分析、充分论证，重点从立法的必要性、可行性以及实施后的社会效果等方面进行评估。常委会法工委与市法制局建立了共同研究确定立法项目制度。每年均召集联席会议，共同研究确定立法项目，保证准备充分、条件成熟、内容完善的项目优先列入计划。同时坚持立法项目和立法调研项目齐抓共管，滚动发展，有序推进，努力提高立法计划的科学性和执行率。

完善立法计划执行制度。加强立法计划实施的组织协调和督促指导，及时了解和掌握进展情况，推进立法计划的顺利实施。一是要求政府起草部门将立法项目列入本单位的重要工作来抓。建立主要领导负总责、分管领导具体抓的工作责任制，及早作出安排，做到任务、组织、时间、责任、经费“五落实”，特别是立法调研、草案起草、征求意见、提交市政府常务会议讨论、提请市人大常委会审议等每一个环节的步骤安排和工作责任都要具体化，保证按要求高质量地完成法规草案起草任务。二是重视法规草案送审的时间安排，严格要求政府起草部门按照立法计划执行，因故不能按时提请人大审议的，要向人大常委会作出书面说明。三是加强对法规起草工作的组织协调和督促落实工作，法工委提前介入，及时了解草案的进度情况，涉及的主要问题和需要把握的原则，提高法规草案的针对性。

2、创新完善多元化的法规起草机制

提前介入法规草案起草制度。列入市人大及其常委会立法计划的立法项目，由市人民政府起草的，市人大法工委和常委会相关工委均做到提前介入，积极主动介入，督促指导有关部门抓紧起草工作。适时、适度地提前介入法规起草工作，有利于及时发现和掌握法规草案的难点和焦点问题，更有效地防止部门利益“入法”，把基础工作做在法规草案起草过程之中。

拓宽多元化的法规起草方式。除继续坚持和完善以政府为主起草法规草案的做法外，我们探索自行起草、联合起草、组成起草小组起草等多种形式起草法规，充分调动立法者、执法者、专家学者和人民群众的积极性。到目前为止，由市人大法工委自行起草或者参与起草的法规草案约20多件。如《汕头经济特区预防腐败条例》列入市人大常委会立法计划之后，成立了由市委主要领导担任组长的起草领导小组，由市人大法工委、市监察局、预防腐败局、法制局、汕头大学的有关专家和同志联合起草，提高了立法效率，保证了立法质量。

3、创新完善法规草案审议机制

健全法规审议工作制度。常委会先后建立了统一审议制度，法规草案向社会公开制度、法规草案审议前提前送达委员制度、邀请人大代表列席法规审议制度、立法咨询顾问制度，还建立了有争议草案再提请制度、个别条款单独表决制度、搁置审议制度和暂不交付表决制度等，从制度上保障和促进立法质量的提高。

创新常委会法规审议方式。对涉及公民、法人和其他组织切身利益尤其是设定普遍性义务的法规草案，适当增加法规审议的会议次数。对分组审议中有分歧的重大问题，作进一步的集中审议。如公交条例是我市人大代表、政协委员和社会各界普遍关注的法规项目，历经市人大常委会四次审议，道路交通安全条例历经五次审议，体现了市人大常委会对保障群众切身利益的高度重视和认真负责的态度。

4、不断提高常委会主体审议质量

市人大常委会努力提高常委会组成人员审议法规草案的质量。一是常委会组成人员在常委会会议召开前，须认真研究拟审议的法规草案，确保进行必要的调查研究，弄清法规草案规范的主要内容，收集有关信息，准备相关的审议意见。二是定期组织常委会组成人员进行立法专题调研，实地视察。如审议《汕头市人民代表大会常务委员会关于促进和保障濠江区行政体制综合改革的决定》就组织全体常委会组成人员赴濠江区进行实地调研。三是常委会确保充分的审议时间，使常委会组成人员充分发表意见。对一些重要的、争议较大的条款，可以在联组会议上发表意见，也可以展开辩论，或者要求对个别条款实行单独表决，以充分体现常委会组成人员的意愿。四是加强教育培训。定期邀请立法咨询顾问、法学教授等专家学者加强对常委会组成人员、人大代表及立法工作人员进行集中培训，建立了立法技能定期培训机制，不断提高立法专业素质。

5、创新人大代表参与立法工作机制

拓宽人大代表参与立法工作的渠道。一是征集立法项目、编制年度立法计划，直接向人大代表发出征集立法项目意见建议函，充分听取人大代表的意见；主动联系代表参与立法工作，将常委会当年的立法计划发给代表。二是在法规起草、调研过程中多次征求人大代表意见，邀请代表参与立法调研和起草协调等工作；召开法规征求意见座谈会邀请人大代表参与，特别是邀请领衔提出有关立法议案或建议的人大代表参与，会后加以认真研究和采纳；三是每次常委会都邀请一些熟悉和了解所审议法规情况的代表列席会议，切实发挥他们来自基层、联系群众、熟悉情况的优势。

发挥人大代表立法议案权作用。人大代表在人代会期间依法提出代表议案，由大会主席团研究决定作为大会议案，交有关部门研究办理，是我市多年来的实践做法。以前列为大会议案的，都是涉及政务方面的重大事项。对重大的法规项目，通过大会议案的方式，推动法规的立项和出台，我市已经进行了成功实践。如2013年的人代会，将代表提出的立法保护我市老城区历史文化街区、历史建筑风貌议案列为大会一号议案，并进入了市人大常委会的立法程序。该法规项目当年立项、当年审议，并于次年审议通过，收到良好的社会影响和效果。2015年人代会期间又将代表提出的立法议案，华侨经济文化合作试验区条例和农村集体资金资产资源条例列入了市人大常委会的立法计划中，充分发挥人大代表在立法中的主体作用。

6、创新公众有序参与立法工作机制

常委会增加法规审议过程的公开度和透明度，探索多种方式向社会公开审议过程。健全征求公众意见及其沟通机制，综合运用座谈会、听证会、咨询会、论证会等形式，在法规立项、起草、审议等各环节征求民意、集中民智，采取多渠道多方面征求社会各阶层各群体对法规案的意见，加强对意见的综合分析，合理吸收各方意见，积极回应公众立法关切。对涉及群众切身利益的民生法规案，如老年人权益保障条例及物业条例的立法中，深入街道社区、住宅小区与物业服务企业、业主进行面对面交流，听取一线的声音。在出租汽车客运条例的立法中，直接听取出租汽车司机的意见和建议等。通过深入基层，掌握第一手鲜活材料，使制定的法规更加符合群众实际。

7、创新专家学者智囊参谋作用机制

为了更好地发挥立法研究力量的作用，常委会建立了立法咨询顾问制度，从政府有关部门、司法机关、法学机构和其他社会机构中遴选专业人士组成。制定《汕头市人民代表大会常务委员会立法咨询顾问工作规定》，规定立法咨询顾问参与立法工作的方式和内容，完善有效发挥立法咨询顾问作用的机制。立法咨询顾问通过参加立法调研、法规起草、提出咨询意见、讲授法制课等形式，积极参与立法工作，为立法工作提供智力支持，在立法中发挥了积极的作用。同时还注重充分发挥各地各行业专家学者的作用。在制定预防腐败条例过程中，邀请国内高等院校的专家学者对条例草案进行论证，为高质量地制定法规提供智力支持。在物业管理条例立法中，专门就车位、车库的使用管理、物业管理和社区管理的关系召开专题咨询会，征求民庭审判员代表、律师代表、人大代表和物业行业协会代表等专家学者和各界代表的意见建议。常委会坚持每个法规草案都征求立法咨询顾问等专家的意见和建议，使法规内容更加符合汕头实际。

8、创新法规普及宣传工作机制

市人大及其常委会十分注重在立法宣传工作中的权威性和主导性作用，采取各种形式开展法规宣传。一是将立法过程与普法工作紧密结合起来，积极引导公众参与立法，使公众参与过程成为普法工作的重要环节，实现公众参与立法和自觉守法、用法的统一。二是在法规起草、审议阶段，充分利用网站、杂志、报纸等媒体开展宣传报道，使社会各方面正确理解法规的背景、目的和意义，准确把握法规的原则、内容和要求，使立法过程成为引导社会舆论、凝聚各方共识、普及法律知识的过程，使法律法规更加深入人心。三是在法规通过后采取及时公布法规、答记者问、召开法规贯彻实施座谈会、撰写解读文章等多种形式，将法规宣传制度化，扩大了法规的社会影响面，为法规实施营造了浓厚氛围。

9、创新完善法规实施和监督机制

市人大常委会不断完善法规实施监督检查制度。一是经常性采取执法检查、听取和审议专项工作报告等法定形式，加强对执法情况的监督。二是建立了立法执法联动机制。通过代表视察挖掘立法项目来源，提出立法议案，并启动立法程序，法规通过后通过执法检查督促实施。如《汕头市生活饮用水源保护条例》、《汕头市人民代表大会常务委员会关于加强汕头港内湾资源和环境保护的决定》就是通过这样的机制取得了良好的效果。三是建立立法跟踪评估制度。开展“立法回头看”，对法规实施效果及存在问题进行分析评判，对实施效果不理想的法规，督促法规实施部门加强和改进执法工作。

三、加强重点领域和关键环节的立法创新

用好两个立法权，必须根据形势的发展和市委的中心工作，适时调整立法工作重点，抓紧制定关系科学发展基本的、急需的、条件成熟的法规，大胆推进制度创新，排除科学发展的体制机制障碍。今后一段时期，重点要加强以下几方面的立法：

1、在转变经济发展方式、促进现代产业体系建立上加强立法。重点加强经济结构调整、区域协调发展、推进节能减排、环境保护方面的法规建设，建立和完善促进创新型中小企业发展、推进自主创新、产业转型升级，发展高新技术、金融、物流、旅游等现代服务业、文化产业、知识产权保护、人才引进和培养使用等方面的特区法规，为破解制约科学发展的体制和机制障碍提供制度支持与保障，促进经济又好又快发展。

2、在保障和改善民生方面加强立法。发挥立法在保障和改善民生方面的作用，建立和完善发展和谐劳动关系、就业促进、劳动争议调解仲裁、最低生活保障、特殊群体权益保障、外来人员居住管理、社会安全、社会信用、社会保险、社会救助、社会福利、社会捐赠、慈善事业、公共交通、住房保障、职业教育、食品安全、心理卫生等方面的特区法规，切实改善和保障民生。

3、在城乡统筹和区域协调发展上加强立法。探索在基础设施建设、人才资源开发、土地制度管理、生态补偿和环境保护等方面制定特区法规，加快城乡一体化发展进程，加快新农村建设，推进基本公共服务均等化，提高城市综合实力和竞争力。通过立法，赋予区、县和部分中心镇更大的经济发展权和社会管理权，优化发展环境，加强行政效能建设，强化经济社会管理，促进城乡统筹发展和区域协调发展。

4、在涉侨涉台立法方面加强立法。通过立法保护华侨、归侨、侨眷的合法权益，增创侨乡新优势，提高对外开放水平。推进华侨经济文化合作试验区立法创新，引领和推动全市改革开放。完善台湾同胞权益保护、促进汕台合作领域等方面的特区法规，鼓励和推动汕台两地在渔农、商贸、金融、科技、教育、文化、旅游、卫生、体育等方面的交流合作。

5、在规范行政权力运行上加强立法。重点深化行政管理体制改革，推动和保障政府职能转变，严格规范政府行政决策、行政执法行为，加强电子政务建设，提高行政效能，提升行政服务水平，促进我市行政环境的优化。同时，探索和运用立法权，推动和巩固大部门体制改革，创新政府管理和服务方式，推进政务公开，简化办事程序，建设服务政府、责任政府、法治政府。

6、在实现社会管理创新、维护社会公平正义上加强立法。不断完善社会管理地方法规，将社会建设和社会管理纳入法治化轨道，全面提升社会法治化管理水平。培育、发展、规范社会组织，加强社会组织建设，扩大社会管理的公众参与，依法整合各方面社会管理资源，管理社会组织和社会事务。加强对司法机关的监督，完善基层民主法制建设，推动社区建设和平安建设，化解社会矛盾，维护公平正义与社会稳定，加快汕头法治建设。