坚持标准 加强指导 积极稳妥推进设区的市立法工作

    我省共有十个设区的市，其中西安市作为省会市原已具有地方立法权。为贯彻党的十八届三中、四中全会精神和落实十二届全国人大三次会议新修改的立法法关于设区的市行使地方立法权的规定，省人大常委会坚持标准，加强指导积极稳妥地统筹推进设区的市承接地方立法权的各项工作，去年以来主要取得以下进展。

    一、积极稳妥推进，设区的市已全面行使地方立法权

    在设区的市行使地方立法权的筹备推进工作中，主要做了以下工作：

    （一）周密安排部署。按照立法法由省人大常委会确定设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间的要求，我省人大常委会统筹谋划，多措并举推进设区的市行使地方立法权工作。省人大常委会党组就设区的市立法工作专题向省委请示汇报，省委常委会、省委改革领导小组分别听取了省人大常委会党组关于我省九个设区的市开始制定地方性法规有关问题的汇报，省委主要领导多次做出指示，强调按照法定条件和要求，依法有序推进。省委办公厅印发了《关于规范全省市县乡三级人大有关机构设置和人员编制的意见》，省委办公厅、省人大常委会办公厅联合下发了《关于我省设区市承接地方立法权准备工作的意见》，就党委加强对设区的市行使地方立法权工作的领导，加强人大立法机构和立法能力建设，做好开展地方立法的各项准备工作，提出了明确要求，为我省设区的市承接地方立法工作提供了有力的政治保障。

    （二）坚持统筹推进。根据立法法规定，省人大常委会就批准设区市开始履行地方立法权做出具体安排，先后下发了《关于设区的市申请开始制定地方性法规有关问题的通知》、《关于设区的市开始制定地方性法规相关工作的意见》，一是强调设区的市立法的重大意义，明确立法权限等法定条件；二是提出立法工作机构、人员、能力等必备要求，形成立法能力；三是要求开展立法项目征集、调研等前期工作，弄清立法需求；四是明确了报省人大常委会批准的申请标准和方法步骤。常委会办公厅和法工委专门派出工作小组，据此开展调研督办和验收评估，并两次召开设区的市人大常委会负责同志专题汇报会，推动了各设区的市筹备工作的积极开展。

    （三）省市上下联动。在省委的坚强领导和省人大常委会的积极推动下，各设区的市党委、人大常委会就立法工作机构设置、人员配备、制度建设、立法项目等专题研究，协调编制、组织人事等有关部门积极落实、扎实推进。经过努力，各市均依照法定程序成立了人大法制委员会和常委会法制工作委员会，并设立有办公室、法规科和备案审查科等内部机构；选配了具有法学学历或者法治工作经历的立法工作人员；各市在征求人大代表、政府部门立法建议的同时面向社会公开征集立法项目，明确本市立法需求，制定了本届内的立法计划。

    这些工作的如期完成，为各设区的市开始履行地方立法权打下了坚实的基础。2015年9月，省人大常委会第二十二次会议做出决定，确定宝鸡等九个设区的市人大及其常委会可以依法开始制定地方性法规。我省设区市地方立法工作由此全面启动。

    二、加强指导培训，确保设区的市地方立法顺利起步

    省人大常委会在批准设区的市开始制定地方性法规后，及时制定了《关于我省设区的市开展立法工作的指导意见》，从立法能力、立法需求、立法制度建设等方面进一步采取措施，指导设区的市稳步启动地方立法工作。

    （一）加强培训，提升设区的市立法能力。去年9月中旬，我们举办了为期五天的全省地方立法培训班，邀请全国人大法工委领导、西北政法大学的专家进行立法法以及立法实务等方面的讲授辅导，各市人大常委会分管立法工作的领导和立法工作人员参加了培训。10月又组织各市人大50名立法人员参加了全国人大法工委举办的立法法培训班。与此同时，我们建立了设区的市立法工作人员到省人大法工委跟班学习培训机制，从去年10月至今，已分期安排9个市的9名立法工作人员到法工委跟班学习，每期半年，通过直接参与省人大立法工作取得实践经验。另外，我们还派员分赴设区市进行立法业务知识辅导，提升设区的市的立法能力。这些培训紧贴需求，主题突出，针对性强，效果明显。

    （二）指导设区的市制定本市地方立法条例及其配套制度。我们结合修订省地方立法条例，督促各设区的市提前开始本市立法条例的起草，并将省地方立法条例修订中的每一次修改稿及时提供各市作为参考，跟进修改衔接。随着我省地方立法条例今年元月省人代会修订通过，各市地方立法条例也分别在二月到四月间由各市人代会分别通过，省人大常委会于三月和五月分两批予以审查批准，为设区的市依法开展立法工作提供了法制保障。

    与此同时，我们把设区的市开展立法工作建章立制做为今年工作推进的重点。将省人大常委会立法工作规程、立法技术规范、法制委和法工委议事规则等多项立法工作制度，特别是十八届三中、四中全会以来新制订的关于立法咨询专家、立法协商、基层立法联系点、第三方立法协作等一系列立法工作制度，以目录和文本形式提供给设区的市作为建章立制的依据和参考，以确保设区的市立法工作从一开始就能站在一个较高的起点上。目前各设区的市正在抓紧建章立制，立法咨询专家、基层立法联系点等制度已普遍建立并开始有效发挥作用。

    （三）抓紧制定《陕西省人大常委会批准设区的市地方性法规工作规程》。规程在充分尊重设区的市人大及其常委会立法权的基础上，按照立法法的要求，规定了审查批准设区的市地方性法规的原则、要求和工作程序，进一步明确审查批准的具体内容和操作环节，使设区的市地方法规报批和省人大常委会审批工作有章可循。同时，规程还涵盖了从立项、起草、审议到报批审查、批准等全过程的程序性内容，结合以往实践，侧重体现了适当提前介入，细化合法性审查标准，妥善解决适当性问题，明晰了省市之间的相互关系和责任。另外，我们根据修订后的立法法和《陕西省地方立法条例》，对原有的省地方立法工作规程、地方立法技术规范、地方立法听证办法等10余项立法工作配套制度进行了集中清理修订，加强与立法法和省立法条例的衔接，同时也引导和规范设区的市的地方立法工作。

    （四）具体指导设区的市选择好首批立法项目。我们注意加强与设区的市法工委的沟通联系，重点指导设区的市选好首批立法项目。要求各市根据立法权限，认真调研，科学论证，突出本地特点，选好立法项目，实现立法工作的良好开局。在具体操作中，要求各设区的市提前将立法选项或意向与省人大法工委沟通，及早研究可能涉及到的权限范围、可行性以及重点难点问题。实践证明很有必要，如有的市一开始就提出搞地热开发利用、城市综合管理等方面的立法，经我们共同分析，认为有的涉及带有试验性、探索性的新技术，有的涉及体制机制尚未理顺，立法条件不成熟，立法难度过大，建议暂不列入立法计划。相关设区的市据此调整了立法计划，改为城乡绿化、城市卫生管理、禁止燃烧秸杆、流域湿地保护等切实可行的项目，确保首批立法项目顺利实施。

    三、清醒认识存在问题，促进设区的市立法质量的提高

    根据当前设区的市地方立法起步阶段的实际进展情况，存在的问题主要是：

    （一）立法项目贪大求全。一些地方立法积极性很高，但由于未经历过立法实践，对立法工作规律的认识不足。有的在确定立法项目上操之过急，数量上贪多，选项上偏大，内容上求全，脱离了初创阶段的实际；有的选题虽可行，但思路、内容、表述均脱离不了政府文件、行政公文的路子，未能体现法规特征，缺少法规的基本要素；有的对地方立法权限把握不准，越权设置行政处罚、许可规定；有的流于原则性或倡导性规定，缺乏可执行性和针对性。这些都会影响立法质量和法制统一原则。

    （二）立法人员、人才缺乏。设区的市人大法制工作机构人员编制由于缺乏自上而下的刚性规定，各地执行不一，总体上人数偏少。同时，具有法学知识背景和法治工作实践人员，特别是具有立法专业知识和经验的工作人员更少。各设区市的立法任务需求与立法人员能力相匹配，是一个迫切需要解决的现实问题。

    （三）立法调研尚不深入。由于部分设区市急于取得立法权，立法项目征集、调研等基础性工作做的比较仓促，比如，做的好的市征集到立法建议意见二百多条，但有的市的市由于面临换届等原因，征集工作简单粗糙，仅征集到二十余条，在立法调研、协商、论证等方面也没有很好开展，这势必对本地经济社会发展和人民群众对地方立法的迫切需要缺乏深入了解，使立法工作缺乏社会基础、群众基础。

    针对存在的问题，我们将通过传达本次会议精神、加强分类指导，开展全员培训等措施，进一步解决存在问题，努力提升立法能力，适应设区市地方立法工作需要。同时，建议全国人大常委会统筹谋划全国立法工作机构和立法队伍建设问题，会同编制、组织人事等主管部门，从国家层面出台立法工作者专业职务序列制度，通过发掘现有人才潜力，吸收高素质法律人才，推动省、市建立一支政治坚定、业务精通、作风优良，结构合理的立法工作者队伍，为地方立法提供有力的人才保障。