科学立法推动全民守法

    党的十八届四中全会提出了社会主义法治体系的新概念，其内涵包括法的制定、实施、监督等全过程，《决定》还进一步指出，“必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。”十八届五中全会也提出“弘扬社会主义法治精神，增强全社会特别是公职人员尊法学法守法用法观念，在全社会形成良好法治氛围和法治习惯。”

    法律的生命在于实施。推进科学立法、民主立法，提高立法质量，根本目的在于实现全民守法，对此，近年来我们做了一些探索，在此和大家作个交流。

    一、树立科学的立法理念推动全民守法

    习近平总书记指出，理念是管全局、管根本、管方向、管长远的东西。立法理念是立法指导思想、基本原则和价值取向的集中体现。良法是善治的前提，科学的立法理念是立良法的思想基础，是全民守法的思想源泉。

    山西省十二届人大常委会产生以来，我们在认真学习习近平总书记系列重要讲话，张德江委员长、王晨副委员长重要讲话基础上，遵循社会发展规律，把握立法规律，贯彻落实中央关于法治要求，不断总结我省人大多年立法工作经验，吸收借鉴兄弟省市先进做法，始终坚持“党的领导、立法为民、与时俱进、注重质量、突出特色、引领推动”24字立法理念。

    第一，坚持党的领导。我们党是中国特色社会主义事业的领导核心，起着总揽全局、协调各方的重要作用。立法工作是中国特色社会主义事业的有机组成部分，当然也必须坚持和接受党的领导。坚持党的领导是立法人首先要坚持和践行的立法理念。要坚持以中国特色社会主义理论为指导，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，要及时把党的主张通过法定程序转化为国家意志，保证党的重大决策部署的贯彻落实。立法工作中，我们坚持自觉接受党的领导，一是立法规划、立法计划、立法中的重大事项和重要问题及时向省委请示汇报；二是每部法规在通过前报省委审查；三是及时将省委的一些重大决策部署通过立法贯彻落实。第二，坚持立法为民。人民群众是历史的创造者。要把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点。立法工作中，要正确把握最广大人民根本利益、现阶段群众共同利益、不同群体特殊利益的关系，正确处理权利与权力、权利与义务、权力与责任的关系。第三，坚持与时俱进。虽然中国特色社会主义法律体系已经形成，但是随着实践的发展，法律体系需要不断发展完善。地方立法作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，也需要不断适应立法工作新形势、新任务的要求，准确把握本地区经济社会发展阶段性特征和省情特点，因时废旧立新，努力实现法律制度与实践发展同步，突出立法的时效性，为深化改革、加快发展、保持稳定创造良好的法制环境。第四，坚持突出特色。地方特色是地方立法的灵魂。立法要坚持从实际需要出发，真正做到“针对问题立法、立法解决问题”，增强法规的针对性和可操作性。突出地方特色，工作中我们主要把握两点：一是要遵循法制统一原则。不能与上位法的精神和具体规定相抵触。这是地方立法的底线，任何时候都不得突破。二是要坚持从我省实际出发。要在深入调研的基础上，厘清立法拟解决的主要问题，提出科学合理的立法对策。结合我省转型综改区建设的实际，我们紧紧围绕转变政府职能、发挥市场在资源配置中的决定性作用、加强和创新社会管理、保障与改善民生、保护生态环境等重点领域和关键环节的改革，加强创制性立法，加强相关法规的配套、修改、废止工作，突出立法的针对性和实效性，有效解决我省全面深化改革中的突出问题。第五，坚持注重质量。质量是立法的生命和关键，张德江委员长多次强调，要切实提高立法质量。提高立法质量的根本途径是推进科学立法、民主立法，精细化立法。提高立法质量，还必须加强立法人才队伍建设，这是提高立法质量的重要保证。第六，坚持引领推动。从古今中外历史来看，商鞅变法、王安石变法、罗斯福新政，都是改革与法治统一实施的过程。运用法治思维和法治方式推进各项改革，以法治来保证改革的正确方向，把立法决策和改革决策有机结合起来，在法治框架内深化改革。要把做好顶层设计与先行先试、探索创新有机结合起来。

    2013年12月，在我省人大立法工作会议上，省人大常委会领导明确提出要牢固树立和坚持24字立法理念。2014年1月在省十二届人大二次会议上的常委会工作报告中，再次强调要坚持和强化这24个字的“立法理念”，这是首次面向全省人民宣示了我们立法的指导思想和根本观念，通过广泛宣传、深入贯彻立法理念，让广大人民群众认识立法的目的、法治的意义，增强尊法学法守法用法观念，增强支持法治、参与立法的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，推动全民守法，更好推动法治山西建设。

    二、建立科学的立法机制推动全民守法

    人民群众是历史的创造者，是立法的不竭动力。只有站稳群众立场，在立项、起草、决策、舆论引导等各个环节调动人民群众参与立法活动的积极性，立法充分反映民意、广泛集中民智，保障人民利益，才能真正提高立法质量。同时，人民群众有序参与立法的过程，也是了解立法、熟悉法律法规、普法宣传的有效途径，因此，建立健全科学民主立法机制，能够直接推动全民守法。

    近年来，我们坚持为了人民立法，依靠人民立法，不断创新完善立法机制，出台了《山西省人大常委会关于创新立法工作提高立法质量的意见》，积极从七个方面推进科学立法、民主立法，努力促进全省人民群众对法规精神的理解和把握，最大限度凝聚法治共识，推动法规的有效实施。我们制定了省人大常委会立法公开、立法论证、立法评估、立法听证等四个工作规定，今年全国“两会”上张德江委员长给予肯定。

    （一）建立民主的法规立项机制。我们积极让人民群众参与法规立项，从源头上保证立法工作与人民群众的期盼同频共振。本届立法规划编制过程中，深入乡镇、企业、农村，充分听取五级人大代表、农民代表、企业代表、基层工作人员代表对五年立法规划的意见和建议，进一步了解人民群众对立法工作的期望。每年编制立法计划，都要向社会广泛征集意见建议，深入群众开展调查研究，认真分析群众需求，重点将人民普遍反映急需的立法项目纳入计划。我们将调研和征求意见时，群众反映集中的消费者权益保护、志愿服务、房屋征收与补偿等6个法规项目纳入五年规划，力求使立法工作符合群众需要，从而推动法的实施，推动全民自觉守法。

    （二）探索多元起草机制。努力打破部门起草的垄断，法规怎么写，让大家说了算。2014年，我们分别委托山西大学立法研究咨询基地、山西大同大学平行起草《山西省企业工资集体协商条例（草案）》，他们在深入调研，广泛听取普通职工意见建议的基础上提出了法规草案文本，在探索法规草案多元起草机制上迈出了重要一步，改变了部门起草一家独大的格局。同时，积极推行人大有关机构牵头起草法案的做法，自身起草法规数量明显增加，两年内起草了《山西省各级人民代表大会及其常务委员会规范性文件备案审查条例》、《山西省组织实施宪法宣誓办法》、《山西省各级人民代表大会常务委员会专题询问办法》、《山西省各级人民代表大会常务委员会监督司法办法》等4部法规草案。此外，提前介入政府部门起草的法规案，在制度设计和立法技术方面进行指导把关。这些探索有效减少立法中的部门利益倾向，增强了人民群众对法律制度设计的参与度和认可度。

    （三）探索基层人大代表和普通群众参与立法机制。在立法工作中，我们除深入基层、深入群众、深入实际开展调查研究，听取群众的利益诉求和立法诉求外，还不断创新工作方法，尝试吸收基层代表和普通群众参与法规修改工作，畅通民意表达渠道。如在在去年制定《山西省女职工劳动保护条例》时，邀请基层人大代表、普通女职工和律师全程参与法规草案修改，并根据女职工的建议，对女职工经期、孕期、产期、哺乳期、更年期规定了相应的保护措施力。目前，全省240万女职工每月30元的卫生费和生育女职工的营养费已经落实，现在正在全省推广建立妈咪小屋。由于该条例在制度设计时充分听取并采纳受众的意见，法规最大限度地反应民意，条例实施情况良好，人民日报和中央电视台新闻联播对此予以报道。

    （四）建立广泛的征求意见机制。积极创造条件，拓展渠道，增强人民群众在立法中的话语权。不断扩大征求意见范围，建立完善了法规草案出台前向社会全文公开征求意见机制，通过报纸、网络等媒体向全社会征求意见。截至目前，共收到16个法规草案的500余条修改意见建议，吸收采纳了70余条，尽可能满足群众的立法诉求。充分发挥政协组织和政协委员在地方立法中的作用，积极探索建立与政协社会法制委员会联系制度，逐步建立起向政协委员公开征集五年立法规划和年度立法计划编制建议机制，征求政协委员对法规草案的修改意见，邀请政协委员参与法规草案调研工作。在编制今年立法计划时，向政协征集立法项目建议，省政协结合省人大立法规划提出7件建议项目，其中3件与其他方面提出的建议项目契合度较高，列入2016年立法计划。

    （五）加强立法智库建设。在人民群众中汲取立法智慧，我们于2014年在山西大学建立了立法研究咨询基地，完成了1部法规的起草和3部法规的立法后评估工作；2015年建立了41人的立法咨询专家库，集聚了中国政法大学、西北政法大学、光明日报社、山西大学、太原理工大学、山西大同大学等一大批省内外知名专家学者，目前已邀请60余人次参与12件法规草案修改论证，切实借助智库和外脑的作用，力求通过顶层设计解决我省实际问题，使法规行得通、真管用，符合人民群众期盼。

    （六）建立基层立法联系点。让老百姓不出家门就可以参加立法活动，使我们的立法工作真正接地气、有底气。贯彻党的十八届四中全会精神，我们在学习兄弟省市经验、充分考察调研的基础上，在高校、企业、基层人大常委会和律师事务所建立起了10个基层立法联系点，并制定了《山西省人大常委会基层立法联系点工作规定》。从目前运行情况来看，大同大学立法联系点与北京大学、中国人民大学等知名院校开展合作，组建了跨专业、跨地区的立法专家团队，使我们的立法吸纳省内外知名专家的研究成果，充分发挥立法的引领推动作用，服务经济社会发展，保障和改善民生。平鲁区人大常委会从乡镇、区有关部门、群众团体、社区中聘请了具有一定法律基础知识、有实践工作经验、热心立法工作的50名同志作为联络员，将省人大常委会的10件立法项目作为调研课题，分小组深入到社区、 农村、厂矿等基层一线，认真开展调查研究，广泛收集社会各阶层的意见。目前家庭教育促进条例草案、预防职务犯罪条例2个项目调研已完成，向我们提交了调研报告，为立法决策提供了民意参考。同时，课题组开展调研的过程，也是普法的过程，在身边熟悉的人带领下，参与立法，接受法律知识，更能增加对法规的信任度，为守法创造良好的思想基础。

    （七）完善法规评估机制。法规制定的好不好，如何修改完善，实施的效果如何，让人民群众来评价。成立了专门的法规评估处，出台了立法评估工作规定，积极开展立法表决前评估、委托立法研究咨询基地和基层立法联系点开展立法后评估。从目前完成的1件表决前评估和3件立法后评估法规来看，评估报告共提出100余条修改意见，其中采纳了40条，发挥群众智慧制定修改完善好法规，真正使法规从群众中来，到群众中去。

    三、科学立法推动全民守法的几点思考

    法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。要形成人人关心立法、参与立法活动的社会氛围，让立法成为反映民意、集中民智、凝聚民心的活动，让立法与守法互相促进。

    （一）立法要与贯彻党的大政方针有机结合起来

    我们党代表最广大人民群众的根本利益，党的大政方针与人民群众的利益是一致的。这是党带领全国各族人民团结奋斗的重要基础。因此，在立法工作中，我们必须坚定不移地贯彻党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验，坚定不移地围绕省委的中心工作开展立法实践。

    我们贯彻中央和省委对县乡人大工作的新要求，根据新修改的组织法、选举法、代表法，结合山西实际，突出修改重点，及时对本省的相关地方性法规进行了修改；根据党的十八届四中全会关于加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件的总的要求以及省委十届六次全会关于完善规范性文件备案审查制度的具体要求，我们制定出台了《山西省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》；根据省委“六权治本、合力监督权力”要求，我们及时制定出台了《山西省各级人民代表大会常务委员会专题询问办法》，把人大听取审议工作报告、执法检查、专题询问、满意度测评等监督结合起来，把人大监督与舆论监督、群众监督结合起来，形成监督合力。这些立法集中体现了坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，保证了中央和省委决策部署的贯彻落实。

    下一步，我们认真落实习近平总书记总体安全观，修改好《山西省安全生产条例》，绷紧安全生产这根弦，将新时期的安生生产工作纳入法制轨道，防止和减少安全生产事故，保障人民群众生命和财产安全，让广大群众有更多的安全感；按照省委树立以人民为中心的发展思想，注重保障和改善民生，坚决打赢脱贫攻坚战的部署，积极推动扶贫开发条例立法进程，争取年内出台，为扶贫攻坚保驾护航，促进群众增收，推进小康社会建设，让广大群众有更多的获得感；落实省委加强生态文明建设的决策，着重加强生态环境方面的立法，抓紧制定《山西省永久性生态公益林保护条例》和《山西省汾河流域生态修复与保护条例》，为统筹推进“五位一体”建设、为人民群众创造良好生产生活环境提供法制保障，让广大群众有更多的幸福感。

    （二）立法要与改革发展紧密结合起来

    全面建成小康社会，实现中国梦，发展是第一要务。党的十八届五中全会提出的以人民为中心的发展思想，是党的性质和宗旨对立法工作的要求。为此，我们要坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量立法工作得失的根本标准。要把引领推动改革发展作为新形势下充分发挥立法功能的抓手，自觉将立法工作放在全面深化改革大局中谋划，放在“五大发展理念”中推进，把立法决策与改革决策有机结合起来，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，为进一步解放和发展生产力、解放和增强社会创新活力提供制度保障。具体到山西而言，要围绕推进资源型经济转型综合配套改革试验区建设，抓紧完成转变经济发展方式、创新驱动和生态文明建设急需的立法项目，如制定科技创新条例，修订环境保护条例、旅游条例等，通过立法破解发展难题、补足发展短板、增强发展动力，让人民群众享受到法治的成果和改革发展的红利，确保我省与全国同步建成小康社会。

    （三）立法要与群众期待紧密结合起来

    列宁说过：“人民的利益是最高的法律”。我们的法能不能得到人民群众遵守，与我们的法是否体现人民群众的根本利益和公平正义价值直接相关。要充分发挥立法在平衡、调整、规范各种利益关系方面的重要作用，积极回应社会关切，使法规成为维护群众利益、增进人民福祉、促进社会和谐的最大公约数，更好地保障社会公平正义。加强保障和改善民生领域的立法，着力推动人民最关心最直接最现实的利益问题的解决。知法、懂法、学法、信法，才能自觉守法。要把推进科学立法和全民守法与地方立法工作紧密结合，进一步拓宽公民参与立法活动的途径，如直接听取基层群众的意见，邀请公民旁听法规草案的审议，让公民直接参与到法规草案的修改中，通过多种途径听取群众意见建议，精准把握需要立什么法？立法解决什么问题？应当采取什么样的法律措施？体现立法为了人民、依靠人民、服务人民，不仅赢得人民群众对立法的关心支持，而且为法规的贯彻实施进一步夯实群众基础，有力推进全民守法，加快推进法治山西建设。