加强党的领导发挥两个作用 不断提高地方立法质量
山东省人大常委会法制工作委员会
为深入贯彻落实党的十八届四中全会“关于全面推进依法治国若干重大问题的决定”精神，进一步提高地方立法质量，山东省人大常委会积极适应协调推进“四个全面”战略布局新要求，在切实加强党对立法工作的领导、充分发挥立法引领推动作用和人大及其常委会在立法中的主导作用方面积极探索，努力改进和完善立法工作机制，推动我省地方立法工作不断取得新成效。
一、在适应立法工作面临的新形势新要求方面，思想认识有了新提高
党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央高度重视法治建设，从战略布局的高度对建设中国特色社会主义法律体系提出了一系列新思想、新要求、新部署，要求“坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键”、“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。这些新思想、新要求、新部署是党中央总结我国立法实践，适应新形势、新任务要求提出来的，是对科学立法规律认识的深化，体现着立法工作的与时俱进，具有鲜明的时代性，标志着立法工作在新形势下发生了深刻变化。
一是立法工作新格局的建立。党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的科学立法工作新格局的确立，标志着立法工作站在了新的起点上。党的领导是科学立法的根本保证，是立法工作之魂。人大主导立法是宪法和法律赋予的神圣职权，是立法获得正当性和公正性的基础。政府在提出法律、地方性法规草案等方面担负着重要职责，应当充分发挥政府在立法工作中的依托作用。各方参与是为民立法、民主立法的体现和必然要求。这一新的工作格局，对实现科学立法、民主立法，提高立法质量具有十分重要的意义。
二是立法功能定位的变化。在立法的功能定位上，我们以往的立法主要是依靠政策、行政等手段调整利益关系，通过将实践经验总结提炼上升为法律法规，注重的是保障性功能。现在的立法应更加注重依靠法律手段来调整利益关系，突出发挥立法的前瞻性和价值观引领，形成立法的引领、推动和保障三个功能并重，立法的功能定位发生质的改变。
三是立法价值取向的转变。在立法的价值取向上，从过去的立法注重保障“公权”、限制“私权”、淡化“人权”，追求社会稳定，转变为更加注重规范“公权”、保障“私权”、尊重“人权”，更加着力追求社会公平正义、维护人民群众合法权益，这一系列变化标志着新的立法价值取向的树立。
四是立法工作目标的完善。在立法的工作目标上，过去注重加强立法体系建设、追求立法量的增加，以立法数量的多少作为工作目标，现在转变为更加注重完善法律体系，“立、改、废、释”并重，追求立法质的提高，树立和强化良法意识已成为立法工作的重要遵循。
清醒地认识上述变化，对于明确立法工作面临的新形势、新任务、新要求，做好立法工作具有重要的指引作用。
二、切实加强党对立法工作的领导
党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的最根本保证，是中国特色社会主义法治之魂。当前，依法治国开启新征程，立法工作面临的任务越来越重、要求越来越高、难度越来越大，这就更加需要切实加强党对立法工作的领导。在这方面，我们坚持了以下做法：
（一）坚持立法规划、计划和法规重要问题向省委请示
编制合理有效的地方立法规划和年度立法计划，对于统筹安排立法工作，促进立法工作有计划、有步骤、有目的地进行，保证地方立法的科学化、系统化有着重要意义。党对立法工作的领导，主要是抓重点、抓方向，抓好立法规划、计划的编制拟订和其他重点工作，能够充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，更好地保证中央和省委的理论路线方针政策贯彻实施。为此，我省人大常委会多年来对于立法规划、计划的编制以及重要法规和立法中的重大问题都及时主动地向省委汇报请示，认真研究吸纳省委批示意见，确保准确领会省委的立法意图，自觉把立法工作置于党的领导之下，积极主动地服务服从于党的工作大局。
（二）认真完成省委常委会有关立法工作要点
省委高度重视地方立法工作，坚持立法先行，突出问题导向，选择部分法规项目作为突破点，通过立法引领和推动全省重点工作创新发展。近年来，每年都要确定4至5个法规项目列入省委工作要点，上半年和下半年分别督查调度。例如，2016年，为维护社会公平正义、创新社会治理和防治大气污染、保护改善大气环境，分别将制定多元化解纠纷促进条例和大气污染防治条例列为省委工作要点；此外，还将调整省人大常委会2013-2017年地方立法规划、安全生产、人口与计划生育条例列为省委工作要点，完成好这些任务能够有效发展实体经济、保障和改善民生、促进生态文明建设。对于列入省委工作要点的立法任务，省人大常委会高度重视，强化措施，努力推动高质量地如期完成。例如为促进金融业健康发展，更好地服务实体经济，2016年3月审议通过了《山东省地方金融条例》，就金融服务、发展和监管等作出规范，健全地方金融组织的设立规范，强化金融监管，对于补齐山东金融业短板、促进实体经济发展起到了重要作用。
（三）推动完善备案审查工作机制
党的十八届四中全会提出要加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。省委高度重视备案审查工作，为进一步加大备案审查工作力度，加强省委、人大、政府系统备案工作机构的协作力度，2016年初省委专门出台了建立备案审查衔接联动机制实施意见。一是建立了分工负责机制。明确省委办公厅、省人大常委会法工委和省政府法制办的分工负责机制，依法依规、各负其责做好备案文件的合法合规性审查工作；二是建立了双重备案沟通机制。要求对同时报送两个以上机关备案的规章或规范性文件，相关备案审查机关或者工作机构要加强沟通协调，做到审查标准有机统一、处理意见相互衔接，保证处理结果协调一致；三是建立了移交处理和提请审查、征求意见、联席会议、信息共享等机制。通过建立规章和规范性文件的备案审查衔接联动，能够有效做到规章和规范性文件的“有件必备、有备必审、有错必纠”，对于推动备案审查工作再上新台阶起到了重要作用。省人大常委会法制工作委员会，按照省委的要求，认真做好分工负责的相关工作。
三、发挥立法的引领推动作用
发挥立法的引领推动作用，是对新时期立法作用的高度提炼和系统总结，“引领”就是把党的主张通过立法程序上升为国家意志，“推动”就是以立法推进和规范改革，努力做到重大改革于法有据、改革决策与立法决策协调同步。发挥立法的引领和推动作用，有利于创新发展理念，注重从制度上、法律上解决改革发展中带有根本性、全局性和长期性的问题，把做好顶层设计同先行先试、探索创新有机结合起来，破解发展中存在的一些深层次的矛盾问题，从而通过立法凝聚社会共识、推动制度创新、引领改革发展。为此，我省人大常委会重点抓了以下几个方面：
（一） 加强重点领域立法
坚持问题导向，加强重点领域立法，是推动改革不断深化的重要举措。我省人大常委会紧紧围绕党的十八届三中、四中、五中全会决定和省委决策部署，坚持从本省实际出发，围绕全省经济社会发展大局和重点工作，着力加强了保障和改善民生、改善宏观调控和市场监管、建设生态文明、弘扬优秀传统文化等方面的法规制定步伐。例如，为维护劳动者、用人单位和人力资源服务机构的合法权益，制定了人力资源市场条例，加强和规范人力资源的市场监督管理以及服务保障，规范了人力资源市场活动。针对近年来电梯、大型游乐设施等特种设备多次发生事故，严重危害了群众生命、财产安全，制定了特种设备安全条例，尤其是明确了电梯的安全管理措施，对特种设备的安全运行起到重要规范作用。为加强土地节约、集约利用，制定的土地整治条例，规范了整治规划、组织实施、监督管理等，对缓解人地矛盾、实现可持续发展将发挥重要作用。山东是儒家文化发源地，非物质文化遗产资源丰富，为全面贯彻落实非物质文化遗产法，弘扬齐鲁优秀传统文化，制定的非物质文化遗产条例，对非物质文化遗产保护名录、保护单位、传承人权利、文化生态保护区等作出规定，有利于优秀的非物质文化遗产的保护和传承。这些法规的制定和实施，对促进和保障全省经济社会发展发挥了重要作用。
（二）努力实现立法和改革决策相衔接
为使立法工作与国民经济和社会发展协调一致，做到重大改革于法有据，我省人大常委会参照全国人大做法，及时调整了省人大常委会2013-2017年地方立法规划，2016年4月，省委批准并转发了调整后的立法规划。在规划编制过程中，坚持立法和改革决策相衔接，紧紧围绕中央和省委“十三五”规划建议选择立法项目，坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，将我省经济社会发展急需的法规项目列入立法规划，把有利于转方式调结构、保障改善民生、推进社会治理、加快生态文明建设、提高对外开放水平等方面的法规项目作为调整立法规划的主要内容。为进一步深化行政审批制度改革、转变政府职能，提高行政效率，这两年来我省人大常委会先后通过了修改《山东省农村可再生能源条例》等十二件法规的决定和修改《山东省海洋环境保护条例》等九件地方性法规的决定，取消和下放行政审批项目28项，深化了行政审批制度改革。为彰显宪法权威，激励和教育各级国家工作人员忠于宪法、遵守宪法、维护宪法，2015年11月制定了实施宪法宣誓制度办法。立法规划的调整和这些法规的制定、修改，促进了立法和改革决策紧密衔接，对深化改革起到了积极的引领推动作用。
（三）及时修改、废止不相适应的法规
发挥好立法的引领和推动作用，必须注重法规的清理工作，对不适应改革发展方向，起阻碍作用的法规项目应该做到及时修改和废止。近年来，我省人大常委会在法规清理方面加大了工作力度。为落实十八届四中全会关于完善法律援助制度的规定，让更多的困难群众享受到优质高效的法律援助，2015年，对法律援助条例作了修改，调整了法律援助对象经济困难标准，降低了经济困难群众申请援助的门槛，使更多的困难群众能够享受到法律援助服务。为落实十八届三中全会提出废止劳动教养制度、创新我省社会管理的实际需要，及时废止了《山东省安置帮教刑满释放和解除劳动教养人员的若干规定》和《山东省文化市场管理条例》，维护了社会主义法制统一。为落实中央要求和全国人大常委会有关决定，2015年11月，对县乡人大选举实施细则、实施代表法办法和乡镇人大工作若干规定进行了修改，完善选举和代表制度，健全我省县乡人大组织制度和运行机制，为做好今年县乡人大换届工作提供了法制保障。2016年初，认真贯彻落实“全面两孩”政策，及时修改了省人口与计划生育条例，体现了民心所向，顺应了群众期盼，社会反响热烈。同时，我们还借助于地方立法研究服务基地，对我省现行有效的地方性法规进行综合清理，为今后及时修改废止法规奠定良好基础，努力建立健全法规清理长效机制。
四、发挥人大及其常委会在立法中的主导作用
发挥人大及其常委会在立法中的主导作用，是新形势下加强和改进立法工作的重要举措，有利于发挥人大制度优势，最大限度地凝聚共识，保障法律制度的公正、公平，提升全社会的法律信仰；有利于防止和解决立法受部门利益影响、立法项目被动接受、立法权威受干扰等问题，切实提高立法的质量和效率。我省人大常委会主要在立项、起草、审议和宣传四个环节，加强了人大及其常委会在立法中的主导作用：
（一）加强在立项环节的主导
抓好立法项目论证，对各方面提出的立法项目进行通盘考虑、总体设计、科学选择，是主导法规立项工作的一个好办法。近年来，我省人大常委会充分发挥五所地方立法研究服务基地专家学者的作用，积极开展立法前评估，对立法建议项目进行分析论证，先从“现实是不是急需、条件是不是具备、针对性是不是强”进行初步审查，在此基础上坚持“四个不立”，即立法项目不是经济社会发展急需的不立，虽有立法必要但立法条件不具备、时机不成熟的不立，能用党纪、政策、规章、道德规范解决的不立，立法目的针对性不强、效果不理想的不立。通过广泛征求意见、召开专家论证会、查阅代表议案和建议等方式，坚持与省法制办等政府部门一同协调论证，不断统一认识、凝聚共识，努力做到把党委重大决策、政府着力推进、社会普遍关注、人大职权范围内的事项作为法规立项重点，今年将人口与计划生育、大气污染防治、食品生产加工小作坊和食品摊贩管理、安全生产和循环经济条例等15个法规项目列为2016年一类计划，确保将有限的立法资源用在刀刃上。今后我们还要建立立法项目征集和论证制度，不断完善立法前评估制度，进一步提高编制立法规划和计划的科学性、合理性。
（二）加强在法规起草上的主导
多年来，我们坚持人大有关专门委员会、常委会法工委密切与省法制办、法规草案起草单位的沟通联系，坚持提前介入，掌握起草工作的进展，督促、指导起草单位树立大局意识和全局观念，推动提案人按时将法规提请审议，防止部门利益影响立法，提高了法规草案质量。同时，近年来我们对法规起草方式也在进行不断创新，对综合性、全局性、基础性强的重要法规，积极探索以常委会主任会议牵头组织起草、自行起草和委托起草等模式。如2015年通过的《山东省信访条例》，由常委会法工委牵头组织，法工委、省信访局、省人大常委会信访局、省法院、省检察院联合组成法规草案起草工作小组，经过多次立法调研、召开座谈会、进行专家专题论证等方式，对提高法规草案质量取得比较明显的效果，该条例于2015年9月顺利审议通过。这两年法工委还自行起草关于废止《山东省安置帮教刑满释放和解除劳动教养人员的若干规定》和《山东省文化市场管理条例》两件地方性法规废止案，由常委会主任会议提请常委会审议，均顺利通过。另外，还尝试就一些技术性、专业性强的法规开展委托第三方起草，2015年选取《山东省特种设备安全条例》委托山东省特种设备协会和山东行政学院共同承担法规草案起草工作，成立了专门的课题组，通过大量的问卷调查、组织调研、召开立法论证会等形式，起草了法规草案，2015年12月常委会顺利审议通过了该条例。今后，对一些社会关注度高、专业性较强的法规，我们要继续探索委托第三方起草，还可以尝试引入竞争机制，优化制度设计，进一步提升法规草案起草质量。
（三）加强在审议决策上的主导
为使常委会组成人员更好地熟悉了解审议法规的有关情况，进一步提高法规审议水平和质量，我们创新实施了法规情况介绍制度，针对专业性较强的法规，在常委会会议举行期间，邀请法规草案起草部门用PPT电子演示文稿软件播放图片和资料，同时做现场解说，向常委会组成人员介绍法规草案的立法背景、重点内容及相关专业知识。2015年，我们首次就土地整治、非物质文化遗产和特种设备条例开展了法规情况介绍，取得了较好效果，以后基本每次常委会会议都选择几件地方性法规进行介绍。近些年来我们还积极开展网上听证和立法咨询专家论证，每年选取一至两件比较重要、群众比较关注的法规项目开展网上听证，听证后，向常委会组成人员提供高质量的听证报告以帮助审议。我们建立了立法咨询员制度，选取省内知名法学专家担任立法咨询员，每次常委会会议后都及时召开咨询员会议，就初审后的法规进行论证，以协助我们更好地把握客观规律和上位法精神，妥善处理各种利益关系，进行依法、科学决策。
（四）加强在舆论宣传上的主导
舆论导向影响着社会对法规的理解和实施，2015年，我省人大常委会建立了新闻发布制度。具体工作中，在每次常委会会议结束后，当天及时召开新闻发布会，常委会法工委、政府法制办和负责法规实施的单位参加会议，邀请新闻单位参加，一般分别由常委会法工委介绍法规的意义、主要内容和制度设计，省政府法制办介绍法规的背景、起草过程等，负责法规实施的单位介绍贯彻实施意见等，再由新闻媒体提问社会比较关注的一些问题。每次常委会会议后通过媒体将法规及时做出说明和解读，有助于社会各界正确理解法规的背景、目的、意义和立法原意，准确把握法规的内容、要求和执法尺度，防止对法规的片面理解和解读误导，为法规的正确适用和自觉遵守创造前提条件与良好环境。
地方立法工作任重道远、责任重大，今后我们要继续深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入贯彻落实习近平总书记一系列重要讲话精神，扎实工作，锐意进取，为做好新时期的地方立法工作，不断完善中国特色社会主义法律体系做出新的贡献。
