认真贯彻实施修改后的立法法 努力提高地方立法水平

青岛自1986年享有地方立法权以来，共制定法规及法规性决定205件，其中，制定法规163件，作出法规修改决定27件、废止决定15件，目前现行有效法规102件。经过多年的探索实践，目前，我市地方立法基本建立了市委领导、立法机关主导、市政府积极配合、社会各界共同参与的工作机制。立法法修改后，我们一方面严格遵守立法法的规定，不越权、不超限；另一方面发挥积极性、能动性，正确认识地方立法的定位、功能，在国家立法体制下，把工作重心放在进一步推进立法的科学化民主化，切实提高地方立法质量上，放在促进上位法在本地的贯彻实施和彰显地方特色解决实际问题上。具体做法如下：

一、坚持党对立法工作的领导，实现党的主张与人民意志相统一

市委对立法工作非常重视，多次召开全市立法工作会议、全市人大工作会议对立法工作进行专门部署。近年来，市委相继出台的关于贯彻落实党的十八届四中全会精神、全面推进依法治市的实施意见，也都对立法工作做出了专门规定，提出了明确要求。

同时，市人大常委会积极争取市委支持，重要问题及时请示汇报。除立法规划、计划报请市委批准外，根据市委的立法建议及时调整立法计划，增加提请审议项目或者就此展开立法调研，并就重要的立法项目和立法中的重要问题及时请示汇报。近两年，市委多次就立法工作进行专题研究。如《青岛市胶州湾保护条例》作为市人大自主起草的法规，其制定和实施工作始终坚持市委的全过程领导。起草前人大常委会党组专门向市委写出报告，对胶州湾保护涉及的保护范围、管理和监督体制提出建议，在征得市委的原则同意后，才正式开展法规草案的起草工作。在法规草案提交市人大常委会初审后，市委召开常委会会议，听取市人大关于胶州湾保护立法工作的汇报，对进一步修改完善法规、保证法规的贯彻实施进行研究讨论，提出了意见。条例正式实施之后，市委召开会议，强调要严格落实《青岛市胶州湾保护条例》，并对相关机构设置和职能落实提出了明确要求。实践证明，这些工作既有利于从制度上、法律上保障党委决策部署的贯彻落实，又有利于提高立法质量，保障法规的贯彻实施。

为发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，从法律制度上保证党的理论路线方针政策的贯彻实施，在中发〔2016〕10号文出台后，根据市委主要领导意见，市人大常委会法制工作室组织起草了《中共青岛市委关于加强党领导地方立法工作的意见（送审稿）》。7月12日，市委全面深化改革领导小组第二十四次会议原则通过了《意见》，将以市委文件形式印发。

二、突出立法重点，积极回应社会关切

我市在立法工作中一直秉持以人为本、立法为民的立法理念，及时通过立法来解决人民群众关心关注的热点、难点问题，保障和改善民生。

去年制定的轨道交通条例对轨道交通规划建设和运营服务、安全与应急管理等方面进行规范，切实维护乘车安全与秩序，为市民平安顺畅出行提供了法制保障。修订供热条例时，根据群众呼声，取消了新建住宅供热申请率60%的限制，并在深入研究论证的基础上，完善了新建住宅用热管理和热费交纳制度，平衡了建设单位、供热单位以及居民用户的权利义务关系，解决了新建住宅区因入住率不足而无法供热的难题，保障百姓温暖过冬。今年4月份，社会关注度较高的青岛市养犬管理条例经过三次常委会会议审议通过。条例积极回应社会各方面关切，较好平衡了养犬人和其他人之间的利益关系，既规范了养犬行为，解决因不当养犬引发的公共安全、扰民和环境卫生等问题，又合理设定行政管理目标、措施和程序，切实提高法规的针对性、可操作性和可执行性。房地产开发项目公司注销后，后续带来房屋质量保修责任找不到责任承担主体，是多年未有效解决的问题。青岛市人大常委会在修订城市房地产开发经营管理条例时紧紧抓住这一重点难点问题，集中力量进行研究，有针对性地提出了解决方案，确保项目公司注销后商品房质量保修责任仍有人承担。条例还完善了房地产开发项目前期、中期、后期全过程监管措施，通过创新房地产开发企业暂定资质有效期管理、强化配套设施与房地产开发项目“三同时”、建立房地产开发企业“黑名单”制度等，为百姓“安居”织就保护网。

三、健全完善立法论证咨询机制，平衡利益关系

改革进入“深水区”后，立法涉及的利益关系越来越复杂，调整、平衡的难度越来越大。对此，我们健全完善了法规立项、重要法规制度和利益调整事项的论证咨询机制。

一是加强立项论证。我市于2011年在全国率先开展了立法前评估工作，委托科研院所对2个立法项目进行立法前评估，通过设定可量化的评估指标，对法规项目的立法必要性、可行性以及法规实施的预期效果、社会影响等进行分析、评价。按照党的十八届四中全会“完善立法项目征集和论证制度”的要求，去年又在完善法规立项论证机制方面进行了新尝试。2015年11月，市人大常委会召开地方性法规立项论证会，就拟提请2016年常委会审议的法规项目的立法必要性、可行性、主要制度措施等进行集中论证，部分市人大常委会组成人员、市人大代表、法制咨询委员以及市人大常委会有关部门、各区（市）人大常委会相关负责同志进行了投票推荐。

二是深入开展专题论证。对立法中涉及的专业性、技术性问题以及利益关系比较复杂的问题，组织召开专家论证会或者委托科研单位、高等院校进行专题研究。2014年起草崂山风景区条例时，就崂山风景区管理体制、景区与社区关系、规划控制三个专题，委托高校和科研单位的专家学者进行专门研究并提出研究报告。2015年修订《青岛市供热条例》时，就采用新能源供热的路径选择等问题组织供热、能源利用等方面专家进行了专题论证。

三是不断完善立法论证咨询平台。在1993年成立了青岛市地方立法研究会，作为市人大常委会领导下的专门从事地方立法研究的学术团体。2013年市人大常委会成立了咨询委员会，其中设立法制咨询组，14名委员全部为专业工作者或者有关方面的专家学者。根据中央“普遍建立法律顾问制度”的要求，今年，我市确定从高校、科研院所、律师事务所等单位中公开遴选24名法律顾问团成员，为市委、市人大常委会、市政府、市政协提供法律咨询和服务。

四是与中国海洋大学、青岛大学合作建立地方立法研究基地。为充分发挥高校的学术资源优势，推动法学研究与立法实践深度融合，经研究协商，今年5月，市人大常委会分别与中国海洋大学、青岛大学签订关于合作建立青岛市地方立法研究基地的框架协议，并举行研究基地的授牌仪式。立法研究基地的主要任务是根据我市经济社会发展需求，发挥科研、人才、资源等方面优势，开展地方立法研究，承担地方立法项目的起草、研究、论证等。

四、加大立法协商协调工作力度，广泛凝聚社会共识

一是拓宽社会参与立法渠道。在向社会公开征求意见、向各部门、各区（市）普遍书面征求意见的基础上，进一步将工作重心下沉，使立法调研更“接地气”。通过实地调研、社区座谈、走访等形式，深入街道、社区，面对面听取基层单位和社区居民的意见。为进一步加强立法机关与基层群众的联系，今年建立了基层立法联系点制度，在区（市）推荐的基础上确定了10个镇、街道、社区作为首批基层立法联系点，并举行了授牌仪式。

二是发挥代表在立法中的主体作用。2012年、2013年连续两年，代表联名提出立法议案均被确定为大会议案，进入了市人大常委会的立法程序。编制立法规划、年度立法计划以及法规草案调研时，均通过文件使用系统、代表小组等形式广泛征求人大代表的意见、建议。为进一步提高代表参与立法的针对性、实效性，充分发挥代表作用，近年探索开展代表有重点参与立法工作。通过向全体市人大代表印发调查表，根据代表意向，确定相关立法项目的重点参与代表。在法规的论证修改过程中，专门组织代表参与听取意见。

三是加强与政协委员、民主党派、工商联的立法协商。2014年，市人大和市政协联合制定了《青岛市地方立法协商工作办法》。根据《办法》的规定，我们将立法计划草案、法规草案及时发送市政协有关工作部门，由其通过会议、书面等形式开展协商，对立法协商的意见、建议，法制工作室都认真进行研究吸纳，并就采纳情况反馈市政协有关部门。这一机制的建立，有效拓展了立法调研的覆盖面，政协方面提出的许多有价值的意见、建议，为立法机关提供了重要参考。

四是建立立法协调机制。为加强立法协调，推动形成工作合力，2013年建立了由人大、政府有关部门以及立法项目责任单位组成的地方立法协调联席会议，主要对立法规划、计划的编制与实施以及法规起草、审议中的重大问题进行协调。这一制度的建立，加强了人大与政府之间、人大内部各专门委员会之间的沟通协调，建立起高效、常态、稳定的协调沟通机制，推动了立法工作的顺利开展。

青岛市的地方立法工作取得了一些成绩，但我们也认识到，与经济社会发展需要相比，与兄弟城市的工作相比，我们的工作还有不少差距。我们一定以此次会议的召开为契机，学习好兄弟城市的好经验、好做法，进一步推动青岛市的地方立法工作再上新水平。