发挥人大监督职能 做好备案审查工作

规范性文件备案审查是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的一项重要的法律监督职权，也是新形势下完善和深化人大法律监督职能的重要举措。我们必须提高认识，高度重视，才能切实抓好、落实好。

一、充分认识规范性文件备案审查工作的重要意义

（一）对规范性文件进行备案审查，是深入落实十八届三中、四中全会精神的迫切需要。党的十八届三中全会提出，健全法律、规章、规范性文件备案审查制度。党的十八届四中全会更是从依法治国、依法执政的高度，明确提出加强备案审查制度和能力建设，这对地方各级人大及其常委会开展规范性文件进行备案审查工作提出了新任务和新要求。因此，我们要依法履行好职权，不断推进这项工作取得新进展。

（二）对规范性文件进行备案审查，是维护社会主义法制统一，促进依法行政的重要举措。法制统一是依法治国，建设社会主义法治国家的一个重要前提。规范性文件是国家机关管理经济、文化和社会事务的重要规范，具有普遍的约束力和反复适用性。其内容是否合法、是否适当，对于确保宪法和法律的实施、维护社会和谐稳定，关系重大。因此，通过对规范性文件进行备案审查，撤销与法律、法规相抵触或不适当的规范性文件，保证我国社会主义法律体系的完整性、系统性，从而维护国家法制统一，确保依法治国方略的顺利实现。

（三）对规范性文件进行备案审查，是完善人大监督职能，提高人大监督实效的有效途径。在整个国家监督体系中，人大监督居于核心地位，是最高层次、最有权威的监督。从监督内容看可分为工作监督和法律监督。对规范性文件进行备案审查，是法律监督的主要形式。通过对规范性文件的备案审查，可以从源头上预防和纠正行政机关的不当行为，可以避免和减少损害群众利益现象的发生。卓有成效地开展备案审查工作，对于人大常委会强化监督职能，促进依法行政和公正司法，保证宪法和法律在本行政区域内的正确实施，具有重要作用。

（四）对规范性文件进行备案审查，是践行社会主义法治理念，保障人民合法权益的必然要求。社会主义法治理念强调“以人为本”。对规范性文件进行备案审查，可以及时发现并依法纠正违反法律规定随意增加群众负担，侵害群众利益的行为发生。规范性文件制定后，由人大常委会对其进行备案审查，其实质就是代表选举他的全体人民参与管理本行政区域内的经济、社会事务，确保多数人的利益得到保护。因此，对规范性文件进行备案审查，是践行社会主义法治理念，弘扬民主政治的具体体现。

二、我市开展规范性文件备案审查工作的实践

（一）建章立制，推动备案审查工作规范化。为保证规范性文件备案审查工作有章可循，2009年，经市人大常委会主任会议通过出台了《关于贯彻落实《黑龙江省人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查暂行办法》的实施意见》。实施意见明确了审查范围、落实了责任、细化了程序、提出了报备要求，为依法开展规范性文件备案审查工作提供了具体法制保障。随着监督法的实施和立法法的修改，去年我们制定出台了《齐齐哈尔市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查暂行办法》，办法明确了市人大常委会审查的范围、规范了备案审查程序。对备案审查机构职责分工、审查内容及标准、审查方式以及处理程序等内容进行了具体规定。办法的实施是落实中央关于加强规范性文件备案审查工作一系列要求的重要举措，同时也健全了我市规范性文件备案审查的监督审查制度，为我市开展规范性文件备案审查工作奠定了坚实的基础。

（二）建立机构，夯实备案审查工作组织保障。加强备案审查工作机构设置的队伍建设，是提高规范性文件备案审查工作质量的重要基础。近年来，市人大常委会高度重视备案审查工作，积极向市里争取备案审查机构和编制，去年市编办批复成立了规范性文件备案审查室，增加行政编制2名。我们从检察机关选调了专业人员从事备案审查工作。我市所属的九县七区也相继组建了机构，配备了专职或兼职工作人员。目前，已有近一半的县区设置机构，配备了专职备案审查工作人员。龙江、依安、泰来等县于2009年就已开展了此项工作，县人大常委会每年都要召开规范性文件备案审查工作会议，按时向市人大常委会法工室上报审查目录，使这项工作逐步走向规范化和科学化。

（三）整合力量，切实提高审查专业化水平。规范性文件涉及政治、经济、社会建设等各方面，为提高审查的专业性和准确性，既要发挥好专门委员会“专”和备案审查机构“统”的优势，还应充分借助专家和社会公众的力量。一方面，我们实行相互配合、同步审查并举，各专委会分工负责、沟通协商。由法工室对报备文件统一接收、登记，分送有关专委会和常委会工作机构审查，法工室同步进行审查；如果规范性文件涉及两个以上专委会，则分送两个专委会，综合性的规范性文件则由法工室直接牵头审查。 另一方面，我们借助专家的力量，由于规范性文件数量多，涉及面广，仅去年法工室共收到市人民政府报送备案的规范性文件58件，仅依靠法工室的力量，有很大的局限性，所以我们对涉及人民群众切身利益的政府规章和规范性文件，通过座谈会、论证会、电子邮件等形式，听取专家和行政管理相对人的意见，进一步提高了备案审查的针对性、准确性。

（四）分类纠错，不断增强法律监督实效。规范性文件既涉及广大公众的权益，又关乎文件制定者的责任和公权的权威。备案审查机构找准问题不容易，要妥善纠正问题则更难。实践中，我们根据合法性、合理性、技术性几类情形采取不同的处理方式，由法工室会同相关专委会与文件制定机关充分沟通后，积极稳妥地予以处理。如：在审查齐政规备（2015）35号《齐齐哈尔市中心城区停车场管理办法》时，与市城管局及征收办的负责同志召开了座谈会，针对城管部门参与工程验收的问题以及政府投资建设停车场由城管部门负责确定经营者及经营方式等问题进行了论证。在审查齐政规备（2015）53号《齐齐哈尔市城乡居民基本医疗保险管理办法》时，针对第十条关于个人缴费时限问题与市医保局进行了沟通。对部分引用上位法错误、文字疏漏等技术性瑕疵，我们召开了市政府办公厅、市政府法制办等相关单位负责人参加的协调会，指出了存在的问题，建议文件制定机关以勘误的形式处理。通过分类纠错，既坚持有错必纠、坚守法制统一底线，同时尽量减少对文件制定机关的负面影响，相关问题得到积极稳妥的处理。

（五）加强指导，助推县区人大备案审查工作。近几年，市人大常委会根据监督法的要求，在做好本级人大常委会备案审查工作的同时，加强对县区人大常委会备案审查工作的调研指导，不断推进县区人大常委会备案审查工作，逐步实现了规范性文件备案审查工作全覆盖。市人大常委会法工委通过“走下去”、“请上来”等形式对16个县区人大常委会备案审查工作分别进行调研指导，特别是对县区人大常委会备案审查机构设置、人员配备、工作开展情况进行了调查，通过调查感到县区人大常委会从事备案审查的工作人员，有工作的热情和积极性，但如何开展工作还不够专业。为了提高备案审查工作人员的业务水平，我们举办了专题培训，邀请黑龙江省人大常委会法工委主任时鹏远同志为市政府各委、办、局以及县（市）区人大负责法制工作的同志就规范性文件备案审查工作作了专题讲座辅导。近期，为了进一步规范县（市）区人大规范性文件备案审查工作，市人大常委会下发了《关于进一步加强和改进规范性文件备案审查工作的通知》。更加明确了县区人大常委会审查内容、程序，同时还印发了八个备案审查相关流程样表，使县（市）区备案审查工作进一步规范化。

三、加强规范性文件备案审查工作的几点思考

（一）加强自身建设，推动备案审查工作有序开展。要想把备案审查工作做好，建立机构、配备人员是最基本的要求。有一批高素质的审查人员，是做好这项工作的基本保障。审查规范性文件是一项政策性、法律性、专业性很强的工作，没有一批高素质的专业人员，很难承担起审查职责。因此，要认真落实张德江委员长在第二十一次全国地方立法研讨会上的讲话精神，各级人大要在同级党委的领导支持下，抓紧建立健全备案审查机构，充实备案审查力量，提高备案审查工作水平。1、加强备审审查队伍建设，选配有业务素养高、工作经验丰富、作风过硬、敢于担当的人员充实备案审查工作机构，切实解决备案审查工作人员偏少、力量薄弱的问题。2、加强备审审查业务学习和培训，提高备案审查工作人员的业务素质和工作能力。通过举办专题培训班、以会带训、挂职锻炼等多种形式，加强政治素质、业务素质和实践能力的培养、锤炼，使人员力量、队伍素质、队伍结构与备案审查工作相适应。3、要充分利用代表资源，在审查规范性文件时，可以让法律界的人大代表参加审查，人大常委会还可聘任法律咨询专家，委托法律界人士对规范性文件审查，提出初步的审查意见，供常委会办事机构在审查时参考。四是加大对县（市）区人大常委会备案审查工作的培训指导力度，切实提高县（市）区规范性文件备案审查工作水平。通过组织开展调研、检查等形式加强工作指导和监督，推动全市人大规范性文件备案审查工作上台阶。

（二）科学把握审查的标准，提高备案审查工作质量。

规范性文件审查标准问题既是一个极其重要的问题，也是一个非常复杂的问题。因为审查标准作为地方人大常委会审查规范性文件是否适当的尺度，直接影响着规范性文件审查的合法性、公正性、权威性。那么，地方人大常委会按照什么标准来审查规范性文件呢？监督法第三十条规定，地方人大常委会对下一级人大及其常委会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令，经审查，认为有下列三种不适当的情形之一的，有权予以撤销：1、超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的；2、同法律、法规规定相抵触的；3、有其他不适当的情形，应当予以撤销的。由此可以看出，审查规范性文件，重点应围绕规范性文件是否合法、是否符合法制统一原则来审查，既审查制定规范性文件的主体和程序是否符合法律、法规的有关规定，也审查内容有无“相抵触”的情形。对在审查中发现的违反宪法和法律规定的规范性文件，人大常委会要及时督促制定机关加以修改，或是视情况依法撤销。此外，还要督促相关部门加强对规范性文件的清理，对不合时宜、与现行政策相抵触的文件，及时立、废、改，以保证法制的严肃性和规范性。

（三）完善审查机制，增强备案审查工作实效。要认真落实中央关于有件必备、有备必审、有错必纠的要求，着力在提高实效上做文章，不断建立和完善规范性文件审查工作各项机制。1、建立报送机制。人民政府在规范性文件公布三十日内应当将规范性文件报送同级人大常委会备案。报送时应提交备案报告、规范性文件文本、法律依据、起草说明等有关资料。2、建立接收机制。人大常委会要建立规范性文件接收台账，对政府报送的规范性文件进行登记造册。内容包括：送达时间、文件名称、审查情况、反馈时间、处理结果等。3、建立审查机制。对规范性文件的审查，应实行统一管理、分工负责的办法，人大常委会规范性文件的审查机构根据规范性文件的内容分送专门委员会或工作委员会进行审查。规范性文件备案审查主要是合法性审查和合理性审查。 4、建立反馈机制。对有关主体提出的规范性文件审查要求或者建议，地方人大常委会要建立相应的反馈机制，地方人大常委会将审查规范性文件的情况进行反馈，既是对提出规范性文件审查要求或者建议的主体权利的尊重，也是对备案审查机关自身行为的约束。一方面，人大常委会应当将规范性文件备案审查的情况在规定时间内反馈给规范性文件制定机关。如果规范性文件有违法情形的，应当建议制定机关自行修改或者废止规范性文件。另一方面，规范性文件制定机关应当对常委会反馈的意见认真研究，及时进行修改完善或废止，并将修正的规范性文件再报人大常委会备案。5、建立纠正机制。审查机构认为规范性文件存在不适当的问题，就要启动纠正机制，主要把握三个环节：一是与制定机关进行沟通协商，要求制定机关说明情况，制定机关要根据审查机构提出的问题提供具体的依据和说明。二是由审查机构提出书面审查意见，要求制定机关纠正。制定机关应当在规定的期限内对审查意见进行研究，提出是否修改的意见，并向审查机构反馈结果。三是制定机关不纠正的，主任会议可以向人大常委会提出审查意见和予以撤销规范性文件的议案，通过常委会审议决定，撤销不适当的规范性文件。 6、建立问责机制。对不及时报送或者拒不执行市人大常委会有关审议决定的，应当建立责任追究制度。可以对有关机关或者工作人员进行通报批评或行政处分，也可以责成有关机关或者工作人员向市人大常委会作出书面检讨，这样才能真正确保规范性文件备案审查的严肃性和权威性。