贯彻实施立法法，加强和改进地方立法工作

2015年3月15日，全国人大对实施了近15年的立法法首次作了重要修改。这次修改，是立法工作全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神的重要举措，对于新形势下加强和改进立法工作、全面推进依法治国，意义重大。一方面，修改后的立法法从完善立法体制机制、推进科学立法民主立法、发挥人大主导作用等方面，为立法引领和推动改革发展，注入了新的、强大的活力；另一方面，在赋予所有设区的市立法权的同时，对设区的市立法事项范围作了限制，对设区的市如何准确理解和把握立法事项范围、妥善处理立法需求与立法权限的关系，带来了重大考验。可以说，贯彻实施修改后的立法法一年多来，我们感到立法的要求越来越高，难度越来越大。借此机会，将宁波市人大及其常委会贯彻实施修改后的立法法的基本情况和加强、改进立法工作的一些思路和想法在本次研讨会上做个交流，希望有关方面对设区的市立法工作给与更多关注和支持。

一、贯彻实施修改后的立法法的主要做法和成效

结合贯彻落实十八届三中、四中全会精神，宁波市人大及其常委会贯彻实施修改后的立法法的成效主要有以下几方面：

（一）把握重点，促进立法与改革决策紧密衔接

十八届四中全会决定提出：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”。处理好立法与改革的关系，也是立法法修改的指导思想。宁波市人大及其常委会着力从加强我市全面深化改革的重点领域立法入手，促进立法决策与改革决策紧密衔接。如2015年6月份修订通过的《宁波市城市房屋使用安全管理条例》，运用现代社会治理的法治思维和法治方式，对房屋使用的常态化安全监管、危险房屋的长效化治理和应急处置等重要内容作出了新的全面规定；2016年市人代会审议通过的《宁波市大气污染条例》，遵循推进生态文明建设和保障经济社会可持续发展的理念和要求，重点对燃煤总量控制、使用清洁能源、进出港船舶使用油品等内容做出了切合实际需要的规定。在编制2016年立法计划时，根据改革发展重点领域的立法需求，加强了对立法工作的统筹安排，列入2016年立法审议计划的《宁波市生态区保护条例》、《宁波市轨道交通运营管理条例》、《宁波市气候资源开发利用和保护条例》等，都体现了立法对改革发展的引领和推动。

（二）立足实际，妥善处理立法需求与立法权限关系

遵循地方立法事项范围，妥善处理立法需求与立法权限的关系，是贯彻实施修改后的立法法的一项重要任务。2015年，我们主要通过以下几方面途径，妥善处理立法需求与立法权限的关系：一是认真学习领会、贯彻落实立法法精神。立法法修改实施一年多来，我们在常委会组成人员、立法工作机构、市级各部门和单位等多个层面上组织多次学习宣传，深刻领会立法法精神，积极看待设区的市立法事项范围的界定，并要求在立法工作中认真贯彻落实；二是加强与上级人大的请示沟通协调。在编制2016年立法计划过程中，及时与省人大常委会立法计划进行衔接，做到每一个立法项目的确定，都向省人大常委会请示报告，并与省人大常委会法工委多次进行沟通协调，其中有些项目还通过省人大向全国人大常委会法工委请示；三是积极探索创新工作方式方法。对于上级人大认为不属于设区的市立法事项范围的项目，寻求立法之外的其他合适途径，如列入2015年立法计划的《宁波市预防腐败条例》，经请示全国人大常委会法工委后，决定不提请审议，改为由市人大常委会发布决定的形式对预防腐败有关事项作出规定。

（三）创新机制，不断推进科学立法、民主立法

建立健全科学立法、民主立法工作机制，是立法法修改的重点内容。2015年，我们主要从以下几方面积极推进科学立法、民主立法机制建设：一是在完善立法程序和工作制度方面，制定了《宁波市人大常委会法规草案重要条款单独表决办法》、《宁波市人大常委会基层立法联系点工作办法》、《宁波市人大常委会立法协商工作办法》，分别为提高法规草案表决质量、提高基层立法联系点工作实效、构建人大主导和各方参与的新型立法协商民主机制，提供了制度保障；二是在更多发挥人大代表作用方面，继续实行人大代表分专业有重点参与立法工作制度，并选择《宁波市大气污染防治条例》首次开展担任市领导职务的人大代表分组进驻基层代表联络站活动,直接听取全体市人大代表和广大基层群众对大气污染防治立法的意见和建议；三是在进一步发挥人大主导作用方面，为市委代拟《关于进一步发挥市人大及其常委会在立法工作中主导作用的意见（草案）》，市委《意见》已于2015年11月发布，确立了“党委领导、人大主导、政府配合、各方协同、公众参与”的立法工作格局，提出了全面创新完善市人大及其常委会主导立法工作体制机制的要求。

二、当前立法工作中存在的主要问题

贯彻实施修改后的立法法一年多来，我们也切身感受到当前立法工作中存在的一些比较突出的困难和问题，离全面贯彻落实党的十八届三中、四中、五中全会精神和修改后的立法法的要求还有相当差距：

（一）人大主导立法工作尚有不少薄弱环节

总的来看，地方立法工作机制还不够健全，立法工作中还存在不容忽视的政府主导、部门利益倾向、争权诿责现象、公众参与实际效果不明显等问题。具体来看，主要有以下几方面薄弱环节：一是地方性法规立项过于依赖政府，人大代表、下一级人大常委会、社会公众提出的立法建议项目数量很少，且经论证基本上不具备列入立法计划的条件；二是法规起草方式比较单一，绝大多数法规草案均由政府部门起草，人大有关专门委员会缺乏自主起草综合性、全局性、基础性等重要法规草案的积极性和有效机制，提前介入、指导监督政府部门调研起草工作的力度不够、实效不明显；三是科学立法、民主立法不够深入，法规立项论证、草案表决通过前的评估、立法后的评估等科学立法工作未形成常态化机制，征询调研、协商参与等民主立法工作的深度和实效有待增强。

（二）立法事项范围不能满足立法实际需求

修改后的立法法将设区的市立法事项范围限定于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”。这一限定，对于已经行使了近三十年立法权的较大的市来说，带来了直接的、重要的影响。一年来，我们虽然在立法事项范围的“新常态”下探索了一些经验，但与立法引领和推动新形势下全面深化改革和全面推进地方法治建设的强烈需求相比，仍然存在一些局限性。我市“十三五”规划已经开始实施，“十三五”时期，宁波要推进创新型城市建设，形成更加完善的治理体系，一系列重大改革发展目标的实现，均需要地方立法的引领、推动和保障，如果对立法事项范围作简单的、狭义的理解和解释，立法的功能就难以有效发挥。

（三）对地方性法规与地方规章权力边界的理解存在歧义

地方人大与地方政府立法权力边界的划分，一直是健全地方立法体制的一个重要问题。实践中地方性法规与地方规章在事项范围上往往被混同，甚至规章成为法规的“前置条件”。修改后的立法法第八十二条第六款规定：“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”，但这一旨在进一步明确地方规章权力边界的规定，有关方面却存在不同理解，如果不作出必要解释，很容易成为“空文”。另外，该条第五款规定：“应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规”。目前，一些政府部门对此也有不同理解，有人认为立法法授权地方政府规章在“迫切需要”情形下具有“先行制定权”，取得了与地方性法规相同的权限。比如，依照行政许可法、行政强制法、行政处罚法等法律关于地方性法规设定行政许可、行政强制措施、行政处罚等权力的规定，地方政府规章在“迫切需要”的情形下，也可以先行设定相应的行政许可、行政强制措施、行政处罚等权力。这种理解，容易混淆地方性法规与地方规章的功能，不利于正确贯彻实施立法法。

三、加强和改进立法工作的思路和举措

正确理解和积极看待立法法修改对设区的市立法工作的重要意义，关系到在“较大的市立法”向“设区的市立法”转变的新常态下地方立法的发展前景。我们将着重从以下三个方面入手，深化改革、实现转型、积极进取。

（一）创新立法工作机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用

发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，是党的十八届四中全会决定和修改后的立法法的明确要求。2015年9月，在第二十一次全国地方立法研讨会上，张德江委员长专门就努力发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，提出了明确的指示，并要求从立项、起草、审议等几个关键环节入手，健全人大主导立法工作体制机制。

为了全面贯彻落实十八届四中全会决定和修改后的立法法，中共宁波市委于2015年11月发布了《关于进一步发挥市人大及其常委会在立法工作中主导作用的意见》，提出了立法工作各个环节全面推进科学立法、民主立法机制改革创新的总体思路和具体要求，宁波市人大常委会也就贯彻实施市委《意见》、创新完善地方立法工作机制进行了全面部署。根据这些要求，我市立法工作全面改革、全面提升的目标格局、进程路径已经成型，立法工作机制改革将作为市人大常委会年度工作要点的重要内容，并作为市级层面全面深化改革的重点项目上报市委统一推进。2016年列入市级层面体制机制全面深化改革重点项目的有建立法规草案合作起草制度、完善专门委员会专家咨询顾问制度、组建立法研究咨询机构、建立立法后评估工作常态化机制等。通过立法工作机制改革创新，努力为市人大及其常委会发挥立法工作主导作用提供持续、坚实、有效的保障。

（二）强化地方立法特色，实现设区的市立法的“精准化”转型

地方特色是地方立法的生命，设区的市立法虽然权限空间较小，但具有立足基层实践、探索改革创新的先行先试的现实条件。在全面贯彻实施修改后的立法法的过程中，设区的市地方立法面临着重要的机遇和挑战，必须紧紧围绕提高立法质量，强化地方特色，才能开辟充满活力、有所作为的广阔前景。修改后的立法法明确规定：“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定”，还规定：“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性”。为此，我们提出要将“精准立法”作为今后提高立法质量的基本要求，将“精细化”和“准确性”作为地方立法特色的鲜明标志。

今后，我们将努力从以下两方面途径入手，实现“精准立法”：一是在立项和选题上，遵循立法事项范围，围绕地方法治建设实际需求，突出设区的市地方特色。着重从城乡建设和社会治理、生态文明促进、民生事业和公共服务保障等设区的市改革发展的重点特色领域选题立项，法规要“小而精”、“精而准”，善于做小题目、大文章；二是在法规条款内容上，尽量做到具体、明确，具有可操作性。法规内容要实际管用，并准确反映客观规律，体现人民意愿。能够在法规中作出具体规定的，尽量不授权政府另行规定具体办法；必须授权政府作出具体规定的，对授权的条件、范围以及对政府制定和实施规章的检查监督等作出明确规定，确保法规得到正确执行，防止规章逾越权力边界。

（三）着眼改革发展目标，在立法权限空间内有效满足重点领域立法需求

设区的市立法是最低层级立法，但具有不可缺少的执行上位法规定和“拾遗补缺”的作用。在完善中国特色社会主义法律体系的过程中，一方面，国家层面、省级层面法律法规的某些规定较为原则，需要设区的市立法作出具体规定以便有效落实，另一方面，基层探索改革发展实践中出现的新事物、总结的新经验，需要立法及时予以引领和保障，从而为设区的市立法提供了必要的空间。

从宁波人大立法情况来看，近年来制定的职业教育校企合作条例、征收集体所有土地房屋拆迁条例、文物保护点保护条例、再生资源回收利用管理条例、慈善事业促进条例、医疗纠纷预防与处置条例等法规，均较好地发挥了立法及时回应改革发展实际需求的作用。“十三五”时期，宁波要高水平全面建成小康社会、基本建成法治宁波，重点领域的全面深化改革和发展，必定会产生强烈的立法需求，妥善处理立法需求与立法权限空间的关系，将成为宁波法治建设一大重点、难点。在去年的全国人代会上，全国人大法律委员会《关于立法法修正案（草案）审议结果的报告》提出：“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项在范围上是比较宽的，能够适应地方实际需要。”今年，我们将“十三五期间宁波改革发展重点领域立法需求预测研究”作为重点课题，结合“十三五”规划的总体布局和重点领域，深入基层和实践，收集改革发展和社会治理创新动态信息，在对我市当前重点领域法治建设现状和立法薄弱环节进行全面、系统的调研分析的基础上，确定今后一个时期我市改革发展重点领域立法实际需求，为推进立法决策与改革决策紧密衔接，提供坚实保障，并为进一步明确设区的市立法具体事项范围和重点项目，提出参考建议。

我们也恳请：在全国人大常委会通过法律解释、咨询答复等途径，对设区的市立法事项范围作进一步具体、明确的界定时，能够充分考虑设区的市今后一个时期立法需求的实际情况，对事项的具体范围作适当宽容的界定，使设区的市在立法权限空间内实现对立法需求的有效满足，同时，针对实践中对地方性法规与地方政府规章权力边界的歧义，通过适当途径及时对立法法有关条款进行解释、说明。