勇于实践 努力开创我市立法工作新局面

近年来，南宁市人大常委会认真贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中、五中全会和习近平总书记系列重要讲话精神，以及新修改的立法法的精神，紧紧围绕“五位一体”和“四个全面”战略布局，着立于立法良法促善治，不断加强和改进立法工作，使我市的地方立法工作呈现了新局面。

一、坚持党对立法工作的领导，保持立法工作的正确方向

党的十八届四中全会指出，健全党领导依法治国的制度和工作机制，完善保证党确定依法治国方针政策和决策部署的工作机制和程序，加强对全面推进依法治国统一领导、统一部署、统筹协调，完善党委依法决策机制。这是党对新时期加强法治建设领导提出的全新路径遵循，也为把党的领导贯彻到包括立法工作在内的依法治国全过程和各方面指明了前进方向。

我市人大常委会坚持党对立法工作的领导，坚持年度立法计划在常委会主任会议讨论决定之前报市委审批的制度，使得常委会的立法工作部署能够紧紧围绕我市的中心工作，与全市改革发展大局高度契合；坚持重要立法项目、立法中的重要问题及时请示市委的制度，使得各项重大立法制度决策统一、执行高效，体现市委相关工作的决策意图；坚持将提请市人大常委会表决通过的地方性法规报市委审定的制度，确保党对立法工作的领导统一落实到各项法规设定的具体制度上。

我市存在大量的违法用地违法建设，严重阻碍城乡建设管理的正常开展，破坏城市环境，而且还对社会稳定产生不良影响，根据市委、市政府的要求，市人大常委会于2014年牵头开展了《南宁市违法建设查处条例》的立法工作，组织有关部门、单位进行攻坚，当年立项，当年通过，当年实施。

二、坚持科学立法理念，不断提高立法质量

我市人大常委会一直注重推进科学立法、民主立法，积极发挥人大在立法工作中的主导作用。主要从以下方面创新立法工作机制，努力提高立法质量：

（一）开展基层立法联系点建设工作

贯彻落实党的十八届四中全会精神以及新修改的立法法要求，建立基层立法联系点。经过深入调研和3个多月的征集、筹备，2016年1月，我市人大常委会确定在全市600多个的“人大代表之家”以及高等院校、科研机构、基层执法机构、行业协会等30个单位设立基层立法联系点。其中，将基层立法联系点与“人大代表之家”同步建设，直接覆盖到村和社区一级，在全国属于首创。

设立基层立法联系点半年以来，已依托基层立法联系点征求《南宁市西津湿地公园管理条例（草案）》、《南宁大明山管理条例（草案）》、《南宁市道路交通安全管理条例》等地方性法规的修改意见和建议；委托基层立法联系点广西大学法学院开展地方性法规清理评估；邀请相关的基层立法联系点参加新颁布的地方性法规的新闻发布会；通过基层立法联系点发放向当地居民新出台的地方性法规的宣传册，进行普法宣传，邀请法规执行单位到基层立法联系点进行（新）法规宣讲等活动，既拓展公民有序参与立法的途径，也极大地丰富了开门立法的内涵，使基层立法联系点成为立法民意的收集点、立法意见的反馈点、法律法规的宣传点。在高等院校、科研机构、行政执法机构等单位建立基层立法联系点，充分尊重立法工作的专业性，为提高立法质量，增强合理性、科学性，确保合法性提供了专业保障。在“人大代表之家”之上建立基层立法联系点，充分发挥其作为全市11000多名全国、自治区、市、县区、乡镇五级人大代表的“家”的强大优势，使各级人大代表可以直接参与到人大立法工作之中，真正实现了人大立法工作各级人大代表全覆盖，有效地发挥了人大代表在立法工作中的主导地位，使“人大代表之家”和基层立法联系点的职责更完整、内容更丰富、作用更突显。同时，由于各级人大代表最广泛、最直接地联系着全市700多万人民群众，在增强公民对立法工作的有序、有效参与中发挥了其他渠道无法比拟的独特作用。

（二）开展立法专家顾问库的建设工作

近些年来，我市在推行“立法民主”的过程中，立法项目起草、修改、审议的各个阶段，都有各相关行业的专业人士以各种形式参与，这些专业人士的意见和建议，实事求是，富有建设性，有助于提升立法工作的科学性、可行性和操作性，确保立法的公平正义。为了推进专家参与立法工作的常态化、制度化、规范化， 2016年我们制定了《南宁市人大常委会地方立法专家顾问管理办法》，建立了我市地方立法专家顾问制度。最近，拟从各方面报名、推荐的150多名的城建规划类、法律类等各类专家中确定50名作为第一批立法专家顾问，参与市人大常委会立法、规范性文件备案性审查等工作，增强了立法及相关工作的专业性。

（三）开展全面的立法后评估工作

为深入推进科学立法、民主立法，提高我市地方立法质量，今年，我市人大常委会组织了对我市现行有效的41件地方性法规进行全面清理评估。清理评估采取各地方性法规的主要执法单位自我评估、市人大常委会办公厅委托评估和市人大常委会进行检查相结合的方式进行。先由地方性法规的主要执法机关进行自检和梳理，查找存在的明显不适应、不一致、不协调等突出问题，对存在的问题进行研究，同时，为更公平、公正的评价我市现行的地方性法规，市人大常委会办公厅委托第三方--广西大学法学院开展清理评估工作。在此基础上，市人大常委会还将通过重点检查、抽查的方式，督促有关执法机关切实做好自查工作，保证每一件法规的检查评估全面深入，有针对性。通过清理评估，为明年立法计划，甚至今后立法计划的编制，为相关法规的修改或者废止提供科学依据。

三、坚持立法和改革决策相衔接，立法主动适应经济社会发展需要

立法要适应改革的需要，就要坚持立法先行，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据，立法主动适应改革和经济社会发展的需要，发挥立法的引领和推动作用。对于改革举措涉及地方性法规立改废的，我市及时启动立法程序：

（一）抓好审批制度清理。为促进审批制度改革、简政放权，2015年我市对《南宁市市政设施管理条例》等八件地方性法规及时作出修改，本市地方性法规设定的行政项目除保留个别项目外，其他全部取消，设定的非行政许可也全部取消，进一步优化了我市政务服务环境。

（二）改革立法决策方式。为更好地适应出租汽车客运事业的发展，针对出租汽车客运经营权到期，原有规定不适应出租汽车客运经营管理改革发展的情况，2015年决定暂停《南宁市出租汽车客运管理条例》第八条第二款“经营权期限届满的，予以收回并按规定重新投放市场。”的实施，给改革留下空间。

（三）完善立法工作机制。根据党的十八届三中、四中全会和新修改的立法法对立法工作提出的新要求，2015年我市启动了对《南宁市制定地方性法规规定》的修改，制定了《南宁市地方性法规制定条例》，增加了可以根据改革的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内暂时调整或者暂时停止适用法规的部分规定；充实了人大主导立法工作内容；细化了法规条款单独表决程序；完善了科学立法、民主立法机制，等等。为改革和完善市人大及其常委会立法机制，推进立法工作的创新发展提供强有力的制度保障。

四、加强和改进备案审查工作，提高备案审查质量和实效

规范性文件备案审查是宪法、法律赋予各级人大常委会的一项重要职权，也是新形势下完善和深化人大法律监督职能的重要举措。中国特色社会主义法律体系形成之后，对规范性文件备案审查工作提出了新的要求。党的十八大也明确提出要维护国家法制统一，这更加凸显了备案审查工作的重要性。

我市人大常委会对规范性文件采取主动审查和被动审查相结合的审查方式，坚持有件必备、有备必审、有错必纠。目前我市备案审查以南宁市政府规章及规范性文件为主，我市人大常委会法工委接到备案的规范性文件后，由备案审查科负责对报送备案的材料进行审核，对符合要求的，在法工委进行审查的同时，分送市人大有关专门委员会审查，提出审查意见。对于国家机关和社会团体、企事业单位组织以及公民提出的审查要求或者建议，按程序要求，认真开展研究和审查，并及时给予答复。

2014年以来，市人大常委会对南宁市政府的15件政府规章和55件规范性文件进行了备案审查。审查过程中，我们发现了市政府规章设定人大的义务，市政府的规范性文件违法增加公民的义务等不合法或者不合理的问题，积极主动与制定机关沟通，指导制定机关认识和主动纠正错误，既慎用撤销程序，又维护了人大权威。

五、行使地方立法权过程中存在的问题及工作思路和建议

我市自行使地方立法权以来，制定了80多件地方性法规，为南宁市政治、经济、社会发展起了巨大的推动作用，期间也遇到了不少困难和问题，特别是2015年立法法修改后，有些问题更显突出：

一是对立法法新要求仍然把握不准，比如，立法法第七十二条“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”范围不好把握，尤其是“城乡建设与管理”广义与狭义的范围差异非常大；又如，原已制定施行但超出该范围的地方性法规，如果其中的内容已不适应现状，是否可以修改？二是地方立法的创新性不够，具有特色的地方立法项目不多，立法条文的实用性和操作性不强；三是人大立法人员严重不足，受编制所限，市人大法制委、常委会法工委专职从事立法工作的人员不到十人，受区域所限，眼界不宽、水平有限，经验也不足；四是制定立法规划难度大，根据修改后的立法法，地方可以行使立法权的范围小，立法空间已不大，题材也不多；五是人大主导立法的主动性、权威性不够，立法往往涉及部门众多、协调面大，立法项目中方向性、决策性的内容，如果没有党委支持、政府配合很难落实。

针对以上困难和存在问题，我们提出如下工作思路和建议：

一是抓好项目立项的前期工作，从源头把好关，根据起草单位的前期可行性研究，从全局的高度考虑我市经济社会发展对立法的需求，做好年度计划的制定工作。

二是抓好项目起草前的调研工作，从增强地方性法规的针对性、实效性和操作性上狠下功夫，认真解决立法各环节的重大问题。

三是参与项目起草的各个环节，从执行年度计划开始，指定专人跟踪立法项目，尽量提早介入起草单位的立法工作。同时对分歧较大、涉及体制调整等需要市委、市政府决策的事项，主动召集协调会或者向市委汇报，充分发挥人大主导立法的积极作用，提高立法质量和效率。

四是建议针对修改后的立法法出台相关立法解释或者解释性文件，进一步细化地方立法权的范围。

五是建议增加所组织的立法培训班的覆盖面，让更多的基层立法工作者有接受专业培训的机会。

六是建立纵向和横向沟通渠道和机制，加强各地立法工作的沟通。借助网络或者其他有效机制，对各市立法遇到的疑难问题，能够得到全国人大和省级人大更多、更直接地指导；同省区的地市和不同省区的地市，也要相互学习和交流，相互沟通更先进的立法理念。