以改革创新精神全面推进地方立法工作

近年来，南昌市人大常委会认真落实党的十八大，十八届三中、四中、五中全会精神，围绕全市改革开放、经济社会发展和保障改善民生的需要，按照全市中心工作和市人大常委会工作重点，积极完善立法工作机制，充分发挥立法的引领和推动作用，为我市民主法制建设做出了积极的贡献。

一、围绕中心尽职责，在新起点上提高地方立法质量效益

2011年，时任全国人大常委会委员长吴邦国同志宣布“党的十五大提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系的立法工作目标如期完成”，标志着我国社会主义法治建设进入了一个新的历史阶段。地方立法是中国特色社会主义法律体系的有机组成部分，为在新起点上充分发挥立法对我市改革发展的引领、推动和保障作用，我们积极履行职能，在坚持急需先立、管用有效原则的基础上不断加强工作力度。

（一）科学编制立法规划和立法计划。立法规划是人大及其常委会立法工作的蓝图，事关五年立法工作的大局。根据《立法法》和《南昌市制定地方性法规条例》的规定，法工委会同市人大法制委自2011年3月份开始编制立法规划，历经半年时间，通过面向公众广泛征集建议项目，广泛征求省人大常委会法工委、市人大各委办、市政府法制办、政府相关部门、群团组织、部分企业以及专家学者等方面的意见，经过反复协调平衡，最终编制完成了本届人大常委会立法规划，共有24件法规项目，分为二类：第一类是现实急需，比较成熟，在本届内应当提请市人大常委会审议的项目共12件。第二类是加强调查研究，成熟时可以提请市人大常委会审议的调研项目共12件。24件项目涉及城乡统筹发展、城市建设和管理、社会保障、环境保护、教科文卫等领域，突出了我市经济社会发展中急需规范、保障和推进的重大事务。从实施情况来看，规划中的大部分立法建议项目已列入年度立法计划，其中已经立法程序通过的有10件，占42%，已论证或调研的有9件，占27%。

市人大常委会在每年9月左右启动下一年度立法计划的编制工作。经过多年摸索实践，做到了征集对象广泛、征集途径丰富、收集方式多样。对于收集的法规建议项目，要对立法的必要性和可行性进行充分的论证。尤其是近三年，在调研时，列出以下四个问题，请申报单位或者政府部门作出说明，为确定法规项目提供量化决策参考依据：1、立法项目关键要解决什么问题？2、现有的法律、行政法规、地方性法规和政府规章对于解决这些问题是否已有规定？3、如需通过制定或者修改地方性法规解决这些问题，具体列明有哪些关键性条款？4、如果是新制定法规，能否采用“若干规定”等简易形式？这个做法实行后，操作性比较强，取得了较好的效果。

（二）做好法规草案的修改和审议工作。法规草案提请市人大常委会会议审议后，由市人大法制委负责对草案进行统一审议，提出修改情况的汇报，提交常委会会议二审并作相应修改后表决通过。在此过程中，通过登报上网、书面通知、座谈会、论证会、实地考察等形式，广泛征求各部门、单位、企业、群团组织、市民和社会各界对法规草案的意见，加强与省人大常委会法工委、市人大有关专门委员会、各县（区）人大常委会、市政府法制办及其他有关部门、单位之间的联系沟通，为统一审议工作做好服务。省人大常委会批准后，还要及时做好法规公布的相关工作以及新闻发布会的有关工作，自2011年以来，共组织实施了《南昌市城市管理条例》、《南昌市养犬管理条例》等6件法规的新闻发布会。

市十四届人大常委会共制定法规12件，修改法规14件，废止法规4件，在圆满完成立法工作任务的同时，立法质量也有了新的提高，其中《南昌市城市管理条例》、《南昌市低碳发展促进条例》等条例均注重源头、先行先试、大胆创新的思路，结合了南昌经济和社会发展的实际需要，具有鲜明的地方特色。

(三）不断加强重点领域立法。1、环境保护立法。南昌环境优美，山水秀丽，空气清新，为有效保护自然生态环境，制定了《南昌市水资源条例》，修改了《南昌市军山湖保护条例》。为推动全社会节约能源，提高能源利用效率，保护和改善环境,制定了《南昌市工业节约能源监察条例》。随着城市建设迅速铺开，各种建筑材料被大量使用，对城市环境保护工作提出了新的更高的要求，为保护环境，节约资源和能源，修改了《南昌市粉煤灰综合利用管理条例》和《南昌市促进发展新型墙体材料条例》。南昌作为第一批国家低碳试点城市，为将试点过程中积累的一些经验做法亟待运用法律化手段进行确认和稳固，对一些问题通过立法形式予以规范和解决，制定了《南昌市低碳发展促进条例》。2、民生事业立法。为了预防火灾和减少火灾危害，加强应急救援工作，保护人身、财产安全，维护公共安全，制定了《南昌市消防条例》。为了加强养犬管理，规范养犬行为，保障公民健康和人身安全，维护市容环境卫生和社会公共秩序，制定了《南昌市养犬管理条例》。为了配合全省首条地铁线的开通，规范轨道交通管理，促进轨道交通建设，保障安全运营，维护乘客的合法权益，制定了《南昌市轨道交通条例》。为进一步加强电动自行车管理，维护道路交通秩序，保障道路交通安全和畅通，减少事故发生，制定了《南昌市电动自行车管理条例》。3、国家安全立法。为加强涉及国家安全事项建设项目的管理，有效防范境外敌对势力的渗透、破坏和情报窃密活动，维护国家安全和国家利益，制定了《南昌市涉及国家安全事项建设项目管理条例》，对涉及国家安全事项建设项目的范围、国家安全事项审查环节、国家安全事项审查内容、涉外组织、机构、人员使用建（构）筑物的管理以及法律责任等作了明确规定。

二、强化协调聚智慧，在新形势下推进科学立法民主立法

十八届三中全会通过了全面深化改革若干重大问题的决定，提出了全面深化改革的目标和原则。近年来，市人大常委会努力适应新形势，发挥立法的引领和推动作用，积极为全面深化改革提供强有力的法治保障。

（一）提前介入更“适”。法规起草工作是立法的基础。市人大常委会立法工作机构始终坚持提前介入法规起草，全程参与调研、讨论、修改等各个环节的工作，效仿省人大常委会的做法，确定了具体法规草案的两委负责人和承办人，并明确了1到2名法制委委员参与其中，落实了责任，按照分工负责的要求，既分工又合作，确保法规草案能按进度提请审议。对提前介入中发现的问题，及时督促有关部门研究解决，尽量把管理体制不顺、职责不清、部门利益和地方保护倾向等问题解决在起草阶段，以此把握住立法工作的大方向。总的来讲，对重大问题的分歧意见，在起草阶段就进行有效协调，把问题解决在法规草案提请常委会会议审议之前，避免把重大分歧意见带到常委会会议审议阶段。

（二）立法调研更“实”。对实际情况进行调研是立法工作的第一步，直接关系法规质量的高低。对立法决策中涉及经济社会发展和深化改革的重大事项，同群众利益密切相关的重大事项，加强调研，尽量掌握第一手资料。通过公布草案、座谈会、听证会等形式，广泛征询意见，扩大人民群众的参与度。对专业性、技术性较强的重大事项，反复进行论证，注重听取相关利益群体和公众的意见，为常委会顺利开展审议创造条件。近年来来，对每件法规都深入不同县区调研至少3次以上，面对面地听取群众对法规草案的意见，力求摸清、摸准、吃透法规所调整的经济和社会关系的情况。

1、立法听证进社区。2015年，我们创新立法听证工作模式，将基层调研与立法听证结合起来，5月15日下午，在东湖区贤士一路社区开展了《南昌市养犬管理条例（草案）》“立法听证进社区”活动，邀请10位社区居民作为听证陈述人，围绕每户限养犬只数、养犬管理收费标准、禁止进入区域、法律责任等市民普遍关心的问题，提出了个人的看法和观点，为法规草案完善提供了重要参考依据。

2、建立立法联系点。为让立法工作更“接地气”，2015年5月，确定了9个镇人大主席团和街道人大工委为立法联系点，将征集立法计划建议项目的通知和法规草案文本发送给立法联系点征求意见，还会根据法规的具体情况，到立法联系点去调研。比如，在制定《南昌市轨道交通条例》过程中，就深入地铁沿线的百花洲街道人大工委调研，听取辖区街道、社区和群众的意见。

（三）代表作用更“显”。市人大常委会注意发挥人大代表在立法中的作用，自2013年起，对进而二审的法规草案，尝试以专门召开市人大代表座谈会的形式，对每件法规都专门听取市人大代表的意见，被邀请的代表来自不同领域和同行业的代表，都能从不同的角度对法规的有关内容提出意见建议。2014年7月起，我们利用短信平台和人大信息网站，将进入二审的所有法规草案向全部440多名市人大代表进行征求意见，通过这种方法，激发了代表参与人大立法工作的热情，有不少代表都明确表示了肯定和支持。

（四）协调沟通更“畅”。为规范制定地方性法规工作中的协调与沟通活动，保证地方立法高效有序进行，制定了《南昌市制定地方性法规协调制度》。该制度确立了分工协调、各负其责的协调原则和联席会议协商解决、主任会议裁决两种争议解决机制。制度的出台保障了我市地方性法规有关重大问题的及时协调解决。例如，2014年在制定《南昌市城市建筑垃圾管理条例》过程中，市人大常委会、市政府分管领导联合主持召开协调会，就法规涉及的行政许可留存、建筑垃圾处置收费、运输企业规模、运输车辆管理和消纳场所设置等重要问题进行了沟通，为后续修改工作指明了方向。

三、积极探索重实效，在新使命前推动法律法规有效实施

十八届四中全会提出要全面推进依法治国，建设社会主义法治体系和社会主义法治国家。近年来，市人大常委会在制度建设方面，先后制定修改了立法听证制度、协调制度、立法质量评估办法、立法计划制定办法、法规草案征求意见办法、法规草案委托起草办法、立法咨询专家库管理办法、法规实施情况报告办法、促进公众参与地方立法办法等制度。

（一）建立法规实施情况报告机制。为科学、全面了解法规的实施情况，弥补执法检查、专题询问、立法质量评估等方式涉及的法规数量有限的问题，2014年4月，常委会审议通过了《南昌市地方性法规实施情况报告办法》，办法的核心内容吸收借鉴了外地人大类似制度的不同优点，将法规实施情况报告分为市人大常委会要求报告和法规实施单位主动报告两种类别，即：对要求报告的，每件法规实施情况报告的次数，每五年不得少于一次；对主动报告的，就是在法规实施中，出现与新颁布的法律、行政法规不一致，或者法规不能适应经济社会发展需要等情形，法规实施单位应当及时主动报告。该办法是对我市人大常委会监督工作形式的创新探索，有助于了解法规实施效果，有针对性地改进立法和执法检查等工作，保障我市地方性法规的遵守和执行。该办法已执行两年，总体效果应该说是不错的。

（二）建立立法咨询专家库运行机制。2012年，在市人大常委会立法研究组的基础上，成立了市人大常委会立法咨询专家库，聘请了12位省、市知名法律专家学者为立法咨询专家。从2012年至今，我们将每件法规项目都安排了负责咨询论证的专家，对每件法规案都专门召开立法咨询专家座谈会进行研究讨论，特别是对一些焦点、难点问题，十分注意听取专家的意见。立法咨询专家为审议修改法规、完善立法决策、提高立法质量提供了有力的智力支持。以2013年为例，共召开法规立法咨询专家座谈会4次，未参加座谈会的专家也提交了书面意见，很多意见都得到了采纳。2015年，我们对《办法》进行了修订，补充完善了立法咨询专家的概念和任职规定以及咨询方式、咨询提纲内容、管理方式等内容。

（三）建立专项课题研究机制。近几年，市人大立法工作机构每年均会完成一个研究课题，2013年，完成了《关于地方立法后评估制度的若干思考》课题报告，该课题报告在第十九次全国地方立法研讨会上进行了交流。2014年完成了关于修订《南昌市城市房地产抵押管理条例》课题报告。2015年，完成了《发挥地方人大立法主导作用的实践与探索》课题，总结了立法工作中的经验做法，提升了立法工作的理论水平，促进了立法工作水平的提高，该课题成果已经省人大常委会办公厅、省人大工作理论研究会2015年研究课题验收合格，评为省二级课题，并收录于中国人大制度理论文集中。

（四）建立立法质量评估机制。2011年以来，在开展《南昌市职业教育条例》、《南昌市优化投资环境条例》《南昌市蔬菜基地保护条例》立法质量评估活动中，创新立法质量评估模式，探索使用了法规实施情况问项调查表、政府职能部门和基层政府提供实施情况信息、调阅审批档案和执法档案等形式。新的评估模式扩大了立法质量评估信息的来源，促进了立法质量评估水平的提高。

（五）为常委会委员审议提供便利。从2012年开始，我们全面推行了法规草案解读本。解读本由法规起草部门编撰，以政府提请市人大常委会审议的议案为蓝本，将条款设置的理由、依据及参考资料一一列明。解读本大大方便了常委会组成人员对法规案的审议，同时也为立法工作者提供了详实的参阅资料。不仅我们市人大的同志查阅资料方便，也为省人大常委会从事批准工作的同志提供了便利。

四、夯实基础强作风，在新要求中提升业务能力和工作水平

市委出台了《关于进一步加强法治南昌建设的意见》，为我市的法治建设工作提出了具体要求。近年来，市人大常委会始终将贯彻党的方针路线政策作为首要任务常抓不懈，从思想上、理论上、能力上大力提高履职能力和工作水平。

（一）法规清理圆满完成。做好地方性法规清理工作，是保证国家社会主义法制统一的客观要求，也是保证中国特色社会主义法律体系科学和谐统一的重大举措。为保障行政强制法在我市的正确有效实施，维护社会主义法制统一，于2011年9月，组织对我市现行有效的61件地方性法规中有关行政强制设定权、行政强制实施主体、行政强制程序等三个方面的规定进行了专项清理。通过清理，有9件法规的行政强制内容没有法律依据或者与法律规定不一致，作了修改。此外，有4件上位法作了重大调整，情况比较复杂，存在问题比较多或者需要等待上位法清理结果的法规，将列入2012年度及以后年度逐步安排修改。通过清理，我市法规更加科学、统一、和谐，能够更好地适应经济社会发展的需要，对于保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益具有重要意义。

（二）备案审查有条不紊。早在《监督法》制定之前，市人大常委会于2002年制定了《南昌市规章备案规定》。但是由于没有专门的工作机构和人员，只是做了备案而未审查，县区人大常委会基本也没有上报过相关的决议、决定。2011年换届以来，市人大常委会对备案审查工作高度重视，2013年经过不懈努力，规范性文件备案审查工作取得了重大进展。2013年年初在市人大常委会法工委成立了备案审查处，设立了2个编制，并有一名处长到位。此后，通过建立工作制度，落实工作措施，认真开展对规范性文件的备案审查工作，积极发挥法律监督职能，2013年还出台了地方性法规《南昌市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》，举行了全市规范性文件备案审查工作会议和培训班，这些都为规范性文件备案审查工作的开展提供了坚强保障。

（三）配合服务周全到位。2011年以来，配合全国、省人大常委会开展了法治江西建设、招投标、种子、网络安全法、血吸虫病防治、反窃电、动物防疫、规范性文件备案审查、讨论决定重大事项等方面征求意见和调研工作；向全国人大常委会法工委反馈了行政诉讼法修正案、立法法修正案、军人保险法、资产评估法、农业技术推广法、证券投资基金法、商标法修正案和劳动合同法等法律案的意见，向省人大常委会法工委反馈了对《江西省残疾人保障条例（草案）》的意见；陪同全国人大常委会调研组开展了《消费者权益保护法》以及社会救助的立法调研，等等。

（四）学习交流取长补短。《立法法》修改后，省内其他设区市正在为开展立法工作做积极准备。省内九江、景德镇、赣州、宜春、上饶市等十个地市人大常委会来我市进行了学习考察，进行了交流探讨，接待了前来学习考察的南京、兰州、长沙、徐州、潍坊等市人大常委会立法调研组。为了解养犬管理、建筑市场、轨道交通立法的外地经验，还赴广州、南宁、上海、南京等城市学习考察。通过立法调研、参加会议、法治环境调研、接待来访等多种途径，加强了与深圳、珠海、青岛、太原、南京等城市人大常委会的联系，沿海发达地区以及中部地区城市在立法选项、科学立法、民主立法、备案审查等方面的许多经验值得我市借鉴学习。

（五）答复反馈认真及时。部分市民、人大代表、政府主管部门在学习贯彻《南昌市物业管理条例》、《南昌市城市供水和节约用水管理条例》和《南昌市燃气管理条例》等法规时，对个别条款的内容产生了不同理解。为此，专门来函请求明确含义。我们对这些来函非常重视，法工委每次都会详细了解情况，查找资料、召集有关部门协商，依据立法宗旨和原义草拟答复意见，并经主任会议同意之后予以答复，确保了答复的准确和权威。针对省人大代表刘锡秋提出的贸易结算水表由谁负责维护管理的问题，市城市燃气管理处提出的“计量表的表前阀作为管道燃气设施维修费用承担的分界点”的规定是否适用于管道燃气设施所有权和管理责任划分的问题和市民提出的“业主和业主委员会成员资格”的问题，均作出了及时答复。