科学立法在我区地方立法中的实践与探索

    党的十八大报告将科学立法确定为法治建设的基本方针之一，成为新形势下加强和改进立法工作的基本要求。科学立法要求立法工作尊重和体现客观规律，法律规范调整的利益分配要科学合理并能够严格地遵守和执行。地方立法是中央立法的补充，有其自身的特点和规律，在践行科学立法的过程中，也应有自己的特点和规律。

    一、选择实践急需且必须由法规调整的项目

    立什么法无疑是科学立法首先要回答的问题，科学选择立法项目是科学立法的基础。习近平总书记指出，人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。在社会主义法律体系已经形成的前提下，立法选项的理想状态应是当地经济社会发展急需且必须由法规调整的项目。近年来，我们在选择立法项目时，着重考虑了以下几个条件：一是是否必要和急需。我们注重选择那些国家暂未立法而我区又急需的项目，适当提高自主性立法的比例。这些年，我们制定了蒙古语文工作条例、蒙医药中医药条例、元上都遗址保护条例、呼伦湖保护条例等一批民族特点地区特色比较突出的法规。二是上位法的规定是否够用。有些事项，虽然特别重要，也是当地领导反复强调的或者群众反映比较集中的，但国家已制定法律、行政法规及相应的部门规章，而所谓“问题”主要是执法守法不到位的问题。如果没有特殊补充细化的内容或者没有能力进行补充细化的，则无需立法。地方立法要解决上位法没有规定或不便执行而需要补充细化并且规范性文件无法解决的问题。三是其他规范性文件或规范能否解决。通过政府规章或者道德规范、风俗习惯、行业规范等完全可以解决的，也不一定立法。四是立法条件是否成熟。列入立法计划的项目必须是立法准备充分、有基本成熟的草案文本、各方面意见基本协调一致的项目，防止出现立项时积极争取、立项后迟迟拿不出草案现象。五是注意立改废结合，及时修改补充与上位法相抵触的法规和不合时宜的法规，防止因法规的瑕疵而成为改革发展的障碍或者造成执法的混乱。我区本届常委会前三年，修改废止的法规数占立法总数的50%。

    二、提高法规草案质量

    法规草案的质量对法规的质量有直接影响。地方立法实践中，属于行政管理方面的法规草案基本上都是由政府组织起草并提请审议的，这是法律赋予提案主体的职责。张德江委员长指出，强调发挥人大主导作用，并不是忽视政府在立法中的重要作用，不是要撇开政府由人大唱“独角戏”。政府部门有行政管理方面的实践经验，最清楚哪些该管，该怎么管，其他部门包括专家学者一般都不具备这种优势。要正确处理委托第三方起草与行政主管部门起草法规草案的关系。今年，我们制定的地方性法规有两部是由有关部门委托第三方起草的，都存在与实际需要调整规范的对象相脱节的问题，其中涉及到关键的问题，受委托方还必须得按照委托方的意见起草，也有违委托起草避免部门利益的初衷。从我区实践经验看，委托起草应该是人大法制工作机构或者政府法制部门委托第三方进行起草，才可能避免部门利益法制化。由行政主管部门单独起草法规草案，容易出现过多重复上位法、直接照搬有关文件、权力责任失衡、权利义务设计不对称等现象，但通过吸收有关人员参与起草的办法可以弥补这种缺陷。我们认为：调整事项比较单一、涉及部门不多的法规，应由行政主管部门组织起草。起草工作机构应邀请人大有关部门、政府法制部门和法律及有关方面的专家学者共同参与。人大、政府有关部门的提前介入，可以帮助起草单位做好有关制度设计、明确法规草案起草的基本要求、督促起草部门提前完成起草任务；专家学者可以从各自的专业角度对法规草案的专业性问题把关。涉及综合性、全局性、基础性工作的法规草案，可以由人大专门委员会、常委会工作机构组织起草，吸收执法部门有经验的管理人员和有关专家学者参与。地方性法规大多涉及具体行政管理事项，需要各方面人员的共同参与才可能产生高质量的法规草案。高质量的法规草案至少应当做到各方面矛盾都已协调一致，能够站在公正的立场上分配各方利益，设计的制度措施通过努力能够得到实施。

    三、科学合理地规范社会关系

    立法法规定，立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。有些部门之所以有较高的立法积极性，是想通过立法来扩大行政机关的处罚权、许可权、强制权，或者借以增加机构、扩充编制、加大财政预算等。权利与义务不统一、权力与责任不统一严重影响法规的质量。做到这些要素的统一，人大要发挥主导作用，在立项、起草和审议修改各个环节都要把好关。在每年编制立法计划时，要求提出立法项目的同时要明确法规规范的主要内容，部门利益明显的、不符合行政审批制度改革方向的、主要解决机构经费的都不能列入计划。有关部门起草法规时，人大有关委员会和法工委尽量提前介入，不符合要求的部门利益在起草阶段就应当严格控制。在修改过程中，要广泛听取各方面特别是管理相对人意见。重点要把握以下几点：涉及公民权利义务的规定应符合宪法和法律精神；应当由法律规定的，地方性法规不得越权规定；设定行政机关的权力时要同时考虑其应承担的责任。

    设定行政处罚、许可、强制权时，要符合上位法的规定，没有上位法的，要科学论证，慎重设定。在设定行政处罚时，尽量将上位法较大的处罚幅度依违法情节分层次细化，便于执法部门操作。当地比较普遍的违法行为而上位法未设定的，可根据上位法的精神设定相应的行政处罚。行政许可的设定既要考虑政府管理的需要，又要最大限度地维护人民群众的根本利益，力争找到一个既满足管理需要又方便群众的平衡点。比如，我们在制定《内蒙古自治区食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》时，针对食品小作坊和摊贩管理的需要，从保障食品安全的角度出发，对食品小作坊的设立条件和审批程序，实行严格的审批制度。对食品摊贩则规定了备案制度，并且规定由行政监管部门工作人员到摊位采集摊贩的有关信息并办理备案手续，进而把一般认为属于管理对象的义务转化为管理机构的职责。

    四、突出针对性和可执行性

    地方性法规的生命在于有特色，其价值在于能执行。失去了这两点，就失去了地方立法存在的必要。按照立法法的规定，地方立法主要内容有两项，一是为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项，即执行性法规。二是属于地方性事务需要立法和中央尚未立法而先行立法的事项，即自主性立法。无论哪种情况，都要紧紧围绕当地情况和需要，以问题为导向，针对问题立法，立法解决问题。执行性法规要力戒照搬上位法，把着力点放在补充细化上，以保证上位法的执行。如果仅是将上位法简单归纳再增加一些部门规章、政府规章的内容，是毫无意义的。自主性法规更要突出特色，虽为地方事务，很多方面也是有直接或间接的上位法依据的。为避免重复和便于审议，立法机关应当要求提案机关在法规草案中标明重复上位法的规定，自主设定的规定应当作出说明。立法者应当时刻考虑法规的执行问题，应当通过科学的制度设计，保证立法者的意图能够顺利实现。有的法规表面上规定的比较完备，但执法部门往往挑选对己有利的条款执行，而对其不利的或规范其责任的条款则不能严格执行。在设计法律规范时，就应尽力避免“先天不足”和“僵尸条文”，通过严谨的制度设计促进各种规范的平衡执行。

    五、广泛吸收各方面意见

    科学立法离不开广泛的发扬民主，民主立法是科学立法不可或缺的途径。民主立法就是保障人民通过多种途径参与立法活动。实践中，广泛深入的立法调查研究、有针对性地组织专家学者及有经验的管理人员论证是最有效的手段，既了解了社情民意、实际存在的问题，又从法律层面得到了专家的建议。代表的议案、建议中提出立法事项以及代表在审议时提出的意见，应该作为修改法规的重要依据，但在闭会期间，有些人大代表参与立法的积极性不高，需要进一步引导，应当邀请代表参与立法起草、论证、调研、审议等活动，使之成为反映民意的重要渠道。法规草案通过新闻媒体公开征求意见，虽然已经成为常态，但公民参与立法的热情有待提高。前些年各地开展的立法听证，也有萎缩之势，主要是成本较高、程序繁琐、效果也不十分明显，应尝试听证“平民化”，不盲目追求高大上，以解决问题为出发点，注重听证意见在法规修改中的份量。立法后评估在各地已普遍开展，理论上应该有益于立法质量的提高，但立法后评估涉及诸多学科和复杂因素，在专业评估人才匮乏的情况下，凭几组简单的数据，很难得出科学结论，当务之急是积极探索建立科学的评估体系。

    六、维护法律体系的和谐统一

    地方性法规作为社会主义法律体系的重要组成部分，必须自觉维护法律体系的和谐统一。因制定地方性法规而造成法律体系内部不和谐、不统一，就失去了地方立法的意义。宪法规定地方性法规“不同宪法、法律、行政法规相抵触”，这是地方立法的红线，应从维护宪法尊严的高度认识“不抵触”原则。首先，地方立法应在立法法确定的权限内进行。只能由法律规定的事项即中央事权的，地方性法规不能涉及。超越立法权限是破坏立法体系和谐的重要因素，一定要严格掌握。地方性法规超越权限往往不是整体超越，多数情况是个别条款或某个具体规定的越权，对此，更要审慎对待。其次，避免与上位法相抵触。即使上位法的规定存在瑕疵或者不适合当地的具体情况，也不能通过地方性法规进行变通。第三，注意同位法之间的和谐。省级人大制定的地方性法规以及省级与设区的市制定的地方性法规要保持和谐，同一机关制定的法规属于特别规定与一般规定、新的规定与旧的规定不一致的，立法法有专门的适用规定。如果是没有实质性区别的同一个规定，则应当采用相同的表述，防止理解上的歧义。设区的市的地方性法规不得与省级地方性法规相抵触。如果设区的市制定法规在先，省级人大在立法时要特别关注设区的市的法规，出现设区的市的法规与新制定的法规相抵触的，应当及时告知设区的市对法规作出修改。