坚持科学立法 不断提高立法质量

党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出：“良法是善治之前提”，“抓住立法质量这个关键”。当前立法工作的重心在于提高立法质量，提高立法质量的唯一途径是坚持科学立法，这是对立法工作提出的新要求，也是地方人大在新形势下做好立法工作面临的新课题。

一、以科学发展观为统领，树立科学立法理念

科学发展观,是与时俱进的马克思主义发展观，是我国经济社会发展的重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想，它的核心是以人为本，强调全面、协调、可持续发展。坚持科学立法，就必须以科学发展观为统领，树立科学先进的立法理念。

（一）坚持以人为本、维护公平正义的立法理念

以人为本，就是要把满足人的全面需求和促进人的全面发展作为经济、社会发展的根本出发点和落脚点。公平正义，就是要妥善协调社会各方面的利益关系。坚持以人为本、维护公平正义的立法理念，就是要以改善民生为重点，着力加强社会领域立法，更好地发挥法律规范调整利益关系和促进社会和谐的重要作用，把维护最广大人民群众的根本利益，实现社会主体的平等权利，作为立法的价值取向。为此，我们在立法工作中，一是注重规范国家机关行使权力的内容和程序，防止以公共权力侵犯公民权利;二是处理好私权与公权的关系，以尊重和保障公民权利为优先选择;三是统筹兼顾好不同利益诉求的关系,合理满足各方面的利益诉求,通过立法努力把最广大人民群众的根本利益实现好、发展好、维护好。

（二）坚持权利本位、权责统一的立法理念

立法中的权、责、利的关系，具体来说就是权力与权利、权力与责任、权利与义务的关系。按照行政法的基本原理，国家机关的权力与公民的权利必须相统一，国家机关的权力与责任必须相统一，公民的权利与义务也必须相统一。坚持科学立法，要求立法机关必须始终坚持从实际出发，遵循客观规律，注意科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务，以及国家机关的权力与责任，严格依照法定的职权和程序进行立法。为此，我们在立法工作中，既注重在赋予行政机关权力的同时明确其相应的责任，切实做到“有权必有责、用权受监督、违法要追究”，以防止权力的滥用；又注意在设定公民、法人和其他组织义务的同时赋予其相应的权利，并规定权利遭受侵害的救济措施，以保障其权利的最终实现。

（三）坚持“不抵触”、维护法制统一的立法理念

按照宪法和法律规定，一切法律、法规都必须以宪法为依据，不能违背宪法。行政法规不能与法律相抵触，地方性法规不能与法律、行政法规相抵触。法制统一要求全部法律、法规之间相互一致、相互协调。坚持社会主义法制统一是地方立法的一项基本原则，也是做好地方立法工作的前提。为此，我们在立法工作中，始终坚持“不抵触”原则，一是在立法权限上，对属于国家专属立法权的事项不制定地方性法规，严格在立法法规定的权限内开展创制性、自主性、实施性立法；二是在法规内容上，不与宪法、法律、行政法规相抵触，并注意和本市其他法规相衔接；三是在立法程序上，严格依照立法法的规定进行，完善和加强统一审议制度；四是加强立法监督，依法做好政府规章以及其他规范性文件的备案审查工作，维护法制的统一。

二、建立健全立法决策机制，科学编制立法计划

地方立法内容上的科学化，首先体现在对立法项目的确定上，而立法项目的确定，又必须先从立法计划的编制入手。无论从整体利益出发，克服部门利益和地方保护主义也好，也无论从实际情况和客观需要出发，制定具有地方特色的法规也好，都有必要“重心前移”，把好立项关。我们专门制定了《洛阳市人大常委会立法计划制定办法》，对立法项目的征集、论证、确定、变更，立法计划的编制、报批等都进行了详细的规定。

（一）深入调研，充分论证

我市每年的立法建议项目主要通过六条渠道征集，六道程序把关。六条渠道：一是对“一府两院”、各县（市）区人大常委会及有关部门专门下发征集立法建议项目的通知；二是通过洛阳人大网公开征求全市人民群众的意见建议；三是专门征求各位市级领导关于立法项目的意见；四是征求市人大常委会各相关工委的建议；五是从我市早期制定的法规中筛选修订项目；六是参考外地近年来的立法项目。六道程序：一是市政府法制办初步筛选；二是对口工委讨论沟通；三是法工委研究论证；四是市政府常务会议讨论通过；五是主任会议审议决定；六是省人大常委会批准同意，最终才能形成我市人大常委会每年度的地方立法计划。

（二）围绕中心，服务大局

确定立法项目，必须与党委中心工作相结合，与经济社会发展大局相吻合，与人民群众期待相契合。我们在编制年度地方立法计划时，坚持中心项目、成熟项目、急需项目、热点问题优先的原则，着眼于我市经济和社会发展的重大问题，着力在优化发展环境、创新社会管理、改进公共服务、维护群众利益等方面，对申报和征集的立法建议项目进行严格筛选、论证，有效保障了计划的科学性。

（三）突出特色，注重实效

编制立法计划，应从实际情况和客观需要出发，突出地方特色。我们在制定《洛阳市邙山陵墓群保护条例》的过程中，密切配合丝绸之路起点申遗的现实需要，严格按照国家大遗址保护的规划定位，较好地统筹经济发展、文物保护、群众生活的关系，突出了洛阳市文物保护工作的特色；在制定《洛阳市城市公共交通条例》的过程中，突出民生主题，坚持围绕事关人民群众切身利益的问题立法，切实增强立法的针对性；在制定《洛阳市政府投资项目管理条例》的过程中，抓住关键条款，妥善协调和处理法规涉及的政府相关部门之间的关系，对于防止部门利益，建立健全科学、民主、高效的政府投资项目决策、实施和监督管理制度，起到了很好的作用。

三、创新立法工作机制，不断提高立法质量

（一）发挥人大在立法中的主导作用，防止部门利益法律化

1、人大主导法规案起草。在注重发挥政府在立法中的基础性作用的同时，不断拓宽多元化的法规起草渠道。对于综合性强、涉及面广、协调难度大的法规草案，由立法机关牵头，组织人大有关专委会或者常委会工作机构、政府有关部门及法制办、行业协会组织、专家学者等相关人员组成综合起草小组负责起草。对有明显利益关系的立法项目，政府职能部门应实行起草回避，由政府法制办负责，或由常委会有关工作机构自行起草。对由政府职能部门起草的法规项目，市人大有关专门委员会或常委会工作机构积极介入法规起草环节，督促指导有关部门做好起草工作，对可能出现或者已经出现的部门利益倾向及时予以纠正，把一些矛盾和问题解决在法规草案提交人大常委会审议之前。对专业性、技术性强的立法项目，经常委会主任会议决定，委托大专院校、科研机构或社会组织、学术团体组织起草。

2、人大主导立法进程。一是将征求公众意见的工作前移，有时放在法规初稿完成后、法规草案形成前。二是对征求意见的对象精心选择，既要有代表性，又要有广泛性，不能任由参与地方立法的政府主管部门根据需要进行选择。三是重视对各个群体意见的征询和归纳汇总，尤其注意征求法规所要调整的特殊对象的意见。借助社团、行业组织、专业协会、学术机构、社会中介机构和基层组织的作用，使他们真正成为政府与社会沟通和交流的桥梁，代表公众表达意愿和反映诉求。

3、充分发挥立法统审机构的职能作用。一是加强工作上的协调。统审机构积极介入起草工作，在充分尊重并发挥主管部门在起草工作中作用的基础上，对起草中出现的问题能够协调解决的，与政府及其有关部门研究解决，不能协调解决的，明确提出问题，依法督促纠正。二是注意协调法规的内容。从以下几个环节防止部门利益法律化的渗透和扩张：一是法规的内容不得与上位法相抵触，尤其是不得随意扩大或者缩小上位法界定的权利义务范围；二是不得增加、减轻处罚的种类、形式，不得变通法律责任，对公民权利增加限制条件；三是同级法规之间衔接和谐，同时注意法规与党的方针、政策相协调，防止为了部门利益通过立法改变政策规定或钻政策空子，造成法规与政策打架。

（二）健全立法起草、论证、协调、审议机制，探索委托第三方起草法规草案机制

1、不断改进法规起草机制，形成法规起草的工作合力。一是推行法规草案起草小组制度，实行由市人大有关专门委员会、常委会有关工作委员会、市政府法制办、有关部门、市人大代表和专家学者共同参与的法规草案起草小组制度，构建“立法工作者、实际工作者、专家学者”三结合的起草模式。二是完善委托起草工作机制，选择内容单一、专业性较强的法规项目，委托有条件的第三方研究起草，提高法规草案起草工作质量。三是完善由政府部门、人大有关专门委员会自行起草工作机制，完善起草程序，建立提前介入机制，由人大有关专门委员会和法制工作委员会提前介入到政府起草的法规中，参与起草阶段的调研、论证，及时了解并共同研究法规涉及的重大问题和关键制度，督促如期完成起草任务。

2、进一步完善法规论证协调机制，创新民主立法方式方法。一是提高调研的实效性。不断加强和改进立法调研工作，形成形式多样、针对性强、效果突出的立法调研工作机制，除深入基层调研外，还综合运用实地调研、随机访谈、问卷调查、召开座谈会等多种调研方式，多层次、多方位、多渠道地了解真情实情，掌握第一手资料。二是完善立法听证机制，制定有关规范性文件，对听证会的条件程序、听证报告的内容及其运用等作出规定。三是尝试推行立法公听会机制，即公开听取意见会，形成在借鉴和吸收立法听证会和座谈会两者优点基础上的开门征求意见方式。四是完善专家论证机制。搭建专家参与立法的平台，建立地方立法专家库；建立与高校院所合作的长效机制；丰富专家参与论证的方式，除召开专家论证会外，还采取委托开展课题调研、开展专项问题研究或者邀请专家直接参与立法活动等形式。五是完善立法协调机制。深化横向沟通协调，完善市人大常委会法工委与市政府法制办的沟通协调机制，及时通报、磋商、研究立法工作中的重大问题，协调落实立法计划的组织实施；完善人大内部沟通协调，加强市人大有关专门委员会、常委会有关工作委员会之间的沟通协调配合工作机制，提高法规立项、起草、调研审议工作质量和效率，推动立法重大问题的协商解决；完善法制委员会与常委会组成人员的沟通协调，在统一审议过程中，要充分了解组成人员意见和建议的实质，认真研究予以采纳；没有采纳的，及时予以反馈。

3、完善法规审议表决机制。一是在目前实行“二审制”基础上，综合考虑法规草案的难度、社会关注度、各方面意见和常委会组成人员审议意见等因素，增加隔次审议和“三审制”的运用，保障常委会组成人员和法制工作机构有充分的时间进行调研、论证和协调，保障法制委员会有充分的时间进行统一审议。二是增加法规审议时间，对新制定的或者全面修订的法规，安排足够时间，以便常委会组成人员有充分的时间审议法规草案全文，也给法制工作机构充足的时间研究常委会组成人员提出的修改意见。三是推行个别条款表决制度，常委会组成人员对法规整体没有分歧，但对个别条款有重大分歧的，可以先就争议条款单独表决，以准确表达常委会组成人员的意愿，避免对法规案作一揽子表决的局限性，更好地促进立法决策的科学性。四是建立常委会组成人员事先调研机制，重要法规案可通过提前组织实地察看、召开座谈会、情况汇报会形式，介绍法规案主要内容及涉及的焦点问题。

（三）建立立改废释并举机制，增强法规的及时性、系统性、针对性、有效性

适应当前立法任务繁重、各方面立法要求迫切的实际情况，综合运用制定、修改、废止、解释等手段，做到多种手段衔接协调，全方位推进立法工作，增强法规的协调性、及时性、系统性、有效性。一是因时“立法”，根据我市改革发展要求，及时制定规范地方事务的法规，更加有针对性地解决实际问题。二是适时“改”法。既要注重及时修改与上位法不一致、与改革发展不适应的法规，同时还考虑对法规之间不够协调的规定进行修改，尤其注意防止出现因上位法修改所带来的相抵触或者不一致问题；三是及时“废”法。对于一些明显不适应我市改革发展要求、实际上已不适用的法规，及时予以废止。当前本着积极稳妥、先易后难的原则，对于需要部分修改和废止的地方性法规，各方面意见比较一致、条件成熟、修改任务不重的，采取捆绑式的方式，由常委会相关工作机构会同政府有关部门，负责起草修改或者废止法规的决定草案，经主任会议审议后，由主任会议向市人大常委会提出修改或者废止法规的议案；对于需要全面修订的地方性法规，由于工作量比较大，常委会相关工作机构将意见反馈给市政府及有关部门，由他们按照立法程序向市人大常委会提出修订法规的议案。