关于在地方立法工作中坚持党的领导的认识与实践

党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。立法作为国家的重要政治活动，必须始终坚持党的领导。就地方立法工作而言，坚持党的领导就是要在同级党委的领导下，充分发挥地方人大及其常委会的立法主导作用，努力形成“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的立法工作格局，不断开创地方立法工作的新局面。

一、坚定正确的政治方向，提高坚持党的领导的主动性和自觉性

党的十八大以来，中央和省委先后下发文件，对坚持和完善党对立法工作的领导作出了总体部署，提出了明确要求，充分体现了党对立法工作的高度重视和立法工作在党治国理政中的重要基础性作用。党领导立法具有鲜明的中国特色，是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的具体体现，具有充分的法理和政策依据，是立法机关开展立法活动必须严格遵守的政治纪律和政治规矩，绝对不能有丝毫动摇。对此，地方立法机关必须有清醒认识。

第一，坚持党的领导是我国宪法序言明确的基本结论。我国宪法序言反映了党带领人民进行革命、建设、改革所取得的伟大成就，确立了在历史和人民选择中形成的中国共产党的领导地位。宪法确定的坚持党的领导的基本原则，是四项基本原则的核心内容，是我国革命和建设事业取得胜利的根本保证。党领导人民立法，也领导人民执行法律。新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国在法治建设上令人瞩目的伟大成就，都是在党的领导下取得的。在今后的法治建设实践中，也只有继续坚持党的领导，才能保证国家法律的统一实施，才能将法律所确定的人民群众的根本利益落到实处。

第二，坚持党的领导是立法法确定的一项基本原则。立法法是关于国家立法制度的重要的宪法性法律，被称为“管法的法”，在规范立法活动，推动形成和完善中国特色社会主义法律体系，推进社会主义法治建设进程中，发挥着重要作用。立法法是我国一切立法主体开展立法活动均应当遵守的法律规范。立法法第三条规定，立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论，坚持改革开放。这一条文，依据我国宪法的有关规定，进一步明确和强调了在立法活动中必须坚持党的领导这一重要原则，具有直接的现实指导性，是立法机关开展立法活动必须遵守的法律原则。

第三，坚持党的领导是建设社会主义法治国家的根本保证。党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。只有在党的领导下依法治国、厉行法治，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进。《决定》强调，要把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志。要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键，恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，完善立法体制机制，坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。这些政策措施，为当前乃至今后一个时期国家和地方立法工作指明了方向。

二、我市在地方立法工作中坚持党的领导的立法实践

长期以来，鞍山市人大及其常委会在地方立法实践中，始终将坚持党的领导作为立法工作开展的大前提，自觉主动地接受党委领导，保证了立法工作的正确方向。

一是妥善处理好坚持党的领导与发挥人大主导作用的关系。我们认为，我国是中国共产党领导的社会主义国家，毫不动摇地坚持党的领导是一项政治原则，也是一条重要的政治纪律。地方各级国家机关都要在同级党委的领导下，自觉地贯彻执行党的路线方针政策。针对地方立法工作，在依法执政的条件下，党的领导就是要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，使党的主张和人民的意志实现高度统一，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施。因此，地方党委要加强对地方立法工作的领导，支持和发挥人大在地方立法工作中的主导作用，善于通过立法手段加强顶层设计，推动本地区大政方针的落实，将立法工作规划、计划的确定、立法过程中重大问题的协调处理、立法工作队伍建设等重大问题列为党委工作的重要议事日程，加强协调处理，创造条件，保障地方人大充分自主地开展立法工作。地方人大作为地方国家权力机关，要自觉坚持党对地方立法工作的领导，通过立法工作的开展，善于将党委的重大决策部署通过法定程序变成制度规范，成为全社会一体遵循的行为准则。

基于上述认识，在立法实践中，对于立法过程中遇到的重大问题，市人大都及时向市委请示汇报，并在市委作出决策后，认真贯彻执行。市人大常委会党组也充分发挥了领导核心作用，加强了对立法工作的统筹领导，在规划计划的制定、重大立法项目的推进、重点条款的协调等方面切实发挥了组织领导作用；常委会组成人员在审议法规草案时，能够在充分反映人民群众意见和呼声的同时，自觉维护党委作出的重大决策，保证党的主张通过立法程序顺利变成国家的意志。

二是始终围绕市委确定的中心工作开展立法活动。在立法实践中，市人大及其常委会注重通过立法解决我市改革、发展和稳定中存在的突出问题，较好地发挥了地方立法对于经济建设和社会发展的规范、引导、服务和保障作用。以推动经济发展方式转变和产业结构调整为主线，加强经济领域立法，制定了科学技术进步条例、促进中小企业发展条例、技术市场促进条例；以保障和改善民生、加强和创新社会治理为重心，强化社会领域立法，制定了社会治安综合治理条例、综合行政执法条例、企业工资集体协商条例、劳动争议调解条例、企业民主管理条例；以促进经济社会可持续发展为核心，重视生态文明领域立法，制定了环境保护条例、玉佛山风景名胜区条例、水资源保护条例、扬尘污染防治条例、城乡规划条例、矿产资源保护条例。这些地方性法规的制定，对现实存在的制约我市经济社会发展的突出问题通过立法手段作出了积极回应，为我市经济和社会的全面协调可持续发展创造了良好的法制环境。

三是坚持就立法重大事项和问题主动向市委请示报告。地方立法是涉及地区全局性的重要政治活动，我们坚持将重要的立法项目和重要的法规条款在审议通过前向市委报告，确保全市上下达成共识，充分协调各方，从而保证了立法的顺利进行和法规的有效实施。比如，城乡规划立法涉及我市的长远和全局，必须在法规中体现“四个全面战略布局”、“五大发展理念”的基本要求，妥善处理好现实和长远、局部和整体的关系，协调平衡好政府、企业和公民各方的合法权益。因此，在制定过程中，市人大常委会就其中涉及玉佛山风景区山体周边原有建筑物是否可以翻建、改建、扩建问题，专门向市委作了汇报，最后采取了严格管理的原则，明确规定上述区域的原有建筑物不得翻建、改建、扩建，应当逐步恢复原有自然地貌和植被，在社会上产生良好反响。再比如，在修改《鞍山市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》过程中，鉴于该法规的内容涉及人大常委会与“一府两院”之间决策权的行使和衔接等重大问题，市人大常委会在正式提请表决通过前专门提报市委常委会进行了讨论。在市委的支持下，通过进一步明确重大事项的范围、完善讨论决定重大事项的程序、严密相关的责任追究制度，保障了人大常委会讨论决定重大事项的合法性、权威性和可操作性。

三、当前在坚持和完善党的领导方面应当加强的几项工作

加强地方党委对地方立法工作的领导，既是对党在新时期加强法治建设领导的必然要求，也是把党的领导贯穿到全面推进依法治国过程的重要体现。人大在立法工作中的主导作用，是在党的领导和支持下的主导作用，越是坚持党的领导就越能有效地发挥人大的主导作用。一直以来，地方党委都非常重视地方立法工作，但是从中央和省委的要求上看，还需要继续加强和完善，要把党的领导同发挥人大在立法工作中的主导作用有机结合起来。

一是建立完善地方党委领导立法工作的体制机制。首先，建议地方党委建立相应的工作机制，由主要负责同志履行立法工作第一责任人职责，重点立法工作亲自过问；其他负责同志抓好分管领域的相关重要立法事项。地方党委办公部门加强对党领导立法工作的统筹协调，制定有关工作规程，建立工作衔接机制，承担服务本级党委领导立法工作的相关职责。其次，要科学界定需要提请地方党委讨论、审议、决定的立法事项，并使之规范化、制度化。实践中，应当将地方立法工作目标的确定、立法规划计划的编制、重要地方性法规项目的提出、重要地方立法草案中涉及的重大问题的决定、地方立法重大分歧的协调解决等事项纳入到地方党委决策范围。同时，在地方党委和立法机关之间建立起有效的工作衔接机制，保障和提高工作效率。

二是不断探索和创新地方党委领导立法和立法机关开展立法工作的方式方法。一方面要完善地方党委对立法工作中重大问题决策的程序，使地方党委对立法工作的领导统一和落实到政治领导、思想领导和组织领导上来。另一方面，要健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制。地方党委在确定立法方向和原则的前提下，加强和改进对立法机关的领导，支持和保证立法机关依法充分行使职权，并充分发挥人大代表立法主体作用，调动社会各界积极踊跃参与立法，最终使党的主张通过法定程序贯彻和体现到具体的立法当中。地方党委常委会讨论重要地方性法规草案时，原则上只针对法规草案涉及到的有关重大问题进行研究并作出决策，不对草案文本逐条进行审议；对法规的制度设计、体例结构、内容安排、文字表述等，原则上由立法机关按照法律规定自主决定、自行负责，从而实现加强党对地方立法工作的领导和发挥人大及其常委会在立法中的主导作用的有机统一。

三是立法机关要充分发挥主导作用。地方立法机关要依法认真落实中央决策精神，切实履行好地方立法职能，在法规立项、起草、审议、修改、表决等各环节上发挥好主导作用。要坚持以人为本，立法为民。始终把实现好、维护好和发展好最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点，强调法规表达平衡社会利益关系的作用，认真研究解决人民群众最直接、最关心、最现实的利益问题，发挥好人大及其常委会在确定立法项目中的主导作用，把握好立法进度，既要发挥人大常委会的作用，同时更加注重发挥人民代表大会和人大代表的作用。要坚持科学立法、民主立法，不断创新立法工作的机制和方式方法，完善公众意见表达和采纳情况反馈机制，健全立法机关和社会公众沟通机制，探索委托第三方起草法规草案途径。坚持立改废释并举，及时修改和废止与改革发展不相适应、与上位法相抵触的法规，保证和提高立法质量。要认真落实备案审查职责，依法正确处理好被动审查和主动审查的关系，切实维护国家的法制统一和公民、法人和其他组织的合法权益。

四是地方党委和人大党组要切实加强立法工作队伍建设。立法工作是一项政治性、专业性、技术性都很强的工作，必须建立一支与之相适应的高素质的立法队伍。立法质量的优劣在某种程度上取决于立法者的素质高低。地方党委和人大党组要充分认识到立法人才的特殊性，在人才选拔、使用培养、政治待遇等方面要加大政策倾斜力度。一方面要坚持把思想政治建设摆在首位，把坚持正确的政治方向，始终严守政治纪律和政治规矩，自觉在思想上、行动上与党中央保持一致，具有较强政治、法治和业务素质，且能够耐得清贫、坚持原则、善表民意、勤于学习的人员吸纳到立法队伍中来。另一方面，在工作和生活上要关心、爱护立法工作人员，畅通立法、执法、司法部门干部和人才相互之间以及与其他部门具备条件的干部和人才之间交流的渠道，推进立法队伍正规化、专业化、职业化建设。