坚持法制统一原则 提高制度建设水平

提高制度建设的能力和水平，是深入贯彻党的十八大、十八届四中全会“全面推进依法治国”战略布局的基础性工作。在坚持维护社会主义法制统一的原则下，做好对规章等规范性文件的备案审查，既是当前我省实施立法法的一项重点工作，也是提高地方制度建设能力和水平的长远工作目标。

一、提高做好备案审查工作的重要性和紧迫性的认识

（一）做好备案审查工作，是贯彻落实党中央部署、使依法治国获得制度性保障的必然要求。党的十八届三中全会报告提出：“完善规范性文件、重大决策合法性审查机制。健全法规、规章、规范性文件备案审查制度”。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中进一步提出，“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。”今年2月，《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》（中发[2016]10号）又进一步要求：“一切违反宪法法律的法规规章和规范性文件都必须予以纠正。……按照有件必备、有备必审、有错必纠原则依法开展对法规规章和规范性文件的清理工作”。在如此高规格党的文件中连续对规范性文件备案审查作出规定，在历史上还不多见。这些规定，涵盖了备案审查制度建设、能力建设和相关具体工作事项，涉及到备案审查范围、开展主动审查、纠正清理等工作环节，内容具体，目标明确，要求严格。因此，我们应当充分认识建立备案审查制度对于规范立法活动、维护法制统一，完善人大制度、发挥监督职能，保障公民权利、维护人民利益方面的重要意义，切实履行好宪法法律监督职能，在进一步完善备案审查工作机制、实现立法监督全覆盖、规范备案审查工作程序、加大主动审查力度、提高审查能力、加强纠错清理工作等各个环节认真落实、研究探索、积极推进，力求取得实效。

（二）做好备案审查工作，是贯彻立法法新规定、维护法制统一的迫切任务。立法法作为规范立法制度的“管法的法”，是各类规范性文件起草制定和对其备案审查时必须依照和遵循的重要依据和准则。修改后的立法法在赋予设区的市人大及其常委会制定地方性法规权力的同时，也赋予了设区的市的人民政府制定规章的权力，这将直接导致备案审查工作出现两个新的变化：一是报备文件数量大幅增加，如我省原有5个较大的市，去年新增9个设区的市后，具有规章制定权的主体增加近两倍，可以预测，一段时间后报送备案规章的数量极有可能出现激增；二是审查要求更高，立法法在赋予设区的市政府规章制定权时，在范围和具体内容方面既要求地方政府制定规章限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等事项，又明确规定“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”。上述两个方面的变化以及新赋予立法权的市尚无制定规章实践经验的实际情况，从客观上对备案审查提出了更高要求。因此，做好备案审查，发现并纠正规范性文件中与宪法、法律相抵触的问题，是保障立法法全面实施、维护法制统一的迫切需要。

（三）做好备案审查工作，是进一步督促行政机关依法行政、维护公民合法权益的现实需要。备案审查制度作为对政府抽象行政行为监督的主要手段，在促进行政机关依法行政、防止和纠正违法不当行政行为的发生方面起着十分重要的基础性作用。特别是近年来行政机关内部、外部已经完成或正在进行的一些改革，使得这一基础性作用越发显得突出。在内部，国务院持续实施简政放权、深化行政审批制度改革，非行政许可审批事项一律取消，新增设行政许可被严格控制，一大批中介服务、考核培训、各类许可证、资质资格证被清理和整合，工商登记前置审批持续消减；在外部，修改后的行政诉讼法增加了行政诉讼附带审查规范性文件的规定，大量的抽象行政行为纳入了司法审查范围。人大常委会作为监督政府的法定主体，在当前形势下，应当通过备案审查促进制度建设与改革决策的衔接：一是要对落实简政放权政策而取消和调整的行政审批事项、资质许可等规定是否合法、适当予以审查；二是督促行政机关对现有规范性文件中不符合简政放权改革的内容予以集中清理。通过积极开展备案审查，提高制度建设质量，为转变政府职能，激发市场活力和社会创造力，促进社会公平正义履行好职责。

二、我省开展规范性文件备案审查工作的基本情况

自2008年6月全面启动规范性文件备案审查工作以来，全省各级人大常委会建章立制、规范程序，边研究边实践、边巩固边探索，积极推进规范性文件备案审查工作稳步开展。在实践中，主要注重了以下几个方面工作:

（一）坚持有件必备、有备必审。根据省人大常委会规范性文件备案审查工作程序，省政府制定的规章和省政府发布的具有普遍约束力的决议、决定都属于报备范围。但长期以来，只有规章和个别的名称叫“决定”的文件正常报备，大量以省政府名义发布的冠以通知、规划、实施意见等名称，涉及到行政管理权限、管理措施和公民权利义务且长期有效的文件，却游离于备案审查制度之外。2013年，我们强化了规范性文件备案工作，将省政府制发的规章以外的其他具有普遍约束力的各类规范性文件全部纳入到省人大常委会备案审查范围。经过几年来的不断探索，基本实现了有件必备、有备必审的工作目标。

（二）坚持普遍审查与重点审查相结合。在对报送备案的规范性文件全部进行普遍审查的基础上，今年尝试开展了重点审查。即围绕常委会确定的执法检查内容和专题询问题目，对现行与之相关的规范性文件进行重点审查。上半年，主要围绕常委会对我省贯彻实施国务院和我省物业管理条例情况进行的执法检查，对省和市有关物业管理方面的规范性文件进行了重点审查。下半年将围绕贯彻实施科技创新领域法律法规和贯彻实施旅游法和省旅游条例情况进行的执法检查，以及对我省农产品质量安全工作情况的专题询问，对有关科技创新、旅游和农产品质量安全方面的规范性文件进行重点审查。这样做的目的，一是使备案审查工作突出重点，在制定机关报什么才能审什么之外，能有计划、有重点地对某一方面、某一类别的规范性文件开展有针对性的审查；二是将审查的规范性文件由即时报备的文件向现行有效的规范性文件延伸，以弥补当前提出审查要求、建议偏少，主动审查范围过窄的缺憾；三是将备案审查与常委会监督工作结合起来，通过实验尝试、总结经验、形成制度，最终争取将对相关规范性文件的审查纳入常委会开展的各项监督工作中，从而使具体行政行为监督与抽象行政行为监督紧密结合起来，达到既治标又治本的目的。

（三）坚持注重实效、有错必纠。对发现存在需要纠正的问题的规范性文件，备案审查部门认真深入研究、积极与相关部门沟通，推动督促相关部门纠错，并且在沟通纠错的方式上尝试新思路，着重体现备案审查工作实效。对存在问题的市政府规章，与以往主要通过省人大专门委员会与市人大专门委员会沟通协调的方式相比，今年采取了由省人大法制委向市人大法制委正式发函的方式推动审查程序的启动。这主要是考虑到：虽然省人大常委会依法对市政府规章具有备案审查权，但按照法律规定，省人大常委会并没有撤销权，由省人大专门委员会辗转联系规范性文件制定机关处理，导致工作周期长、效率低。所以，发现市政府规章存在需要纠正问题的，一律以省人大法制委正式函件的方式向相关市人大法制委提出启动主动审查程序，使审查权与可能行使的撤销权紧密结合。今年上半年已经按这一程序纠正了一件市政府规章。

（四）坚持工作创新、提高能力建设。省人大常委会2015年为各设区的市赋予地方立法权时，从立法能力考核方面对备案审查机构的设置一并提出了要求。在省人大常委会的积极推动下，各级人大常委会对备案审查机构设立、人员配备给予了充分重视。目前，除个别市由法制（法工）委办公室或者立法科代行备案审查工作职责外，绝大部分市在法制（法工）委内部均成立了专门的备案审查机构，从组织上保证了备案审查工作的顺利开展。超过半数的市人大常委会已经对报备的规范性文件开展主动审查，7个市的人大常委会已经有了纠错实践，共发现并督促17件规范性文件自行修改。在开展备案审查工作的具体方式方法上，各市人大常委会也积极进行探索，形成了一系列切实可行的工作机制。如沈阳市人大常委会对重点问题借助法制委员会委员、立法顾问单位和立法专家的力量进行研究；大连市人大常委会对报备的规范性文件全部进行主动审查；鞍山市人大常委会设立备案审查工作委员会，并赋予备案审查工作委员会“统一受理、组织协调、牵头抓总、统领审查”的职能，从2008年至今共办理公民提出的审查建议6件，纠正规范性文件8件；锦州、营口、阜新市人大常委会将备案审查关口前移，与市政府及有关部门建立了工作联系机制；葫芦岛市人大常委会要求市政府每年向市人大常委会报告规范性文件备案情况，并将备案审查工作纳入到市人大常委会法律监督体系之中。目前，我省各级人大常委会对备案审查工作重要性的认识正在普遍加深，备案审查工作思路和措施不断改进创新，各相关方面沟通协调更加顺畅，备案审查工作正在稳步向前推进。

三、备案审查工作存在的问题和下一步努力方向

在备案审查中我们遇到一个涉及法律适用的问题，即在对地方政府规章进行审查时发现，一些规章除了在其上位法规定的种类、幅度、范围内对处罚内容予以细化外，还对一些没有直接相关上位法依据的违法行为设定了行政处罚。对这类情形，在以往的审查过程中，我们是按照行政处罚法第十三条第二款“尚未制定法律、法规的，前款规定的人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定”，以及1996年我省出台的《辽宁省规章设定罚款限额规定》中规定的数额和幅度来衡量审查的，即只要数额和幅度符合规定，创设处罚本身视为不与上位法抵触。但是，修正后的立法法明确规定：“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”。 而设定行政处罚自然属于增加公民、法人和其他组织的义务，按照这一规定，没有明确的上位法依据，政府规章应该不能设定行政处罚。由此，对如何把握行政处罚法“可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚”规定产生了困惑。

建立和完善备案审查制度，核心是维护法制统一，目的是消除法律冲突。通过进一步推进备案审查工作，以确保立法原意不被扭曲，法律精神得以传承，法律体系和谐一致，最大限度地保证立法活动符合科学与民主的准则。实践中，我们感到目前在备案审查工作中存在的最大问题还是能力建设问题，如，对报备文件的研究深度和审查力度不够，正式而规范的纠错程序和机制没有形成；备案审查程序机制还不够细化，从接收报备到登记分送、审查研究、沟通协调，直到纠错执行，缺少规范细致、全面具体、有操作性和针对性的制度措施；县区人大常委会备案审查工作机构设置率低，缺少专职工作人员等等。这些问题，在一定程度上影响了备案审查工作的有效开展。今后，我们首先要从解决问题方面入手，进一步健全和完善备案审查程序和机制，通过创新工作，努力提高我省地方制度建设能力和水平。