设区的市地方立法精细化的实践和思考

新修订的立法法在总则第六条新增加了一款，具体是：“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。”这一规定，是对法律规范的要求。回顾地方立法，特别是设区的市地方立法存在的立法质量不高的普遍问题，我们认为，这一规定对设区的市地方立法更为适用。因为从我国统一多层次的立法体制来看，设区的市的地方立法权处于整个立法体系的最基层，这一层次的人大所立的法应当更加明确、具体，更要有针对性和可执行性。作为国家的法律因为涉及的是全国范围，各地情况差别较大，法律的规定相对可以比较原则，而设区的市的区域范围小，区域特征明显，当然，设区的市所立的法规一是保证法律在本行政区域内的有效执行，二是解决地方事务，因此，设区的市的地方性法规就要减少原则性、号召性、鼓励性的内容，而要增加具体的、有针对性的、可执行的条款。所以设区的市地方立法尤其要贯彻落实好立法法的这一规定，在立法的精细化上下功夫。

兰州市作为甘肃省的省会，是立法法修改前的四十九个具有立法权的较大市之一，三十多年的立法实践，我们走过了学习、摸索、积累经验的路程，经历了立法从粗放、到比较符合地方实际、再到初步精细化的历程，回顾总结我市地方立法，我们认为，精细化是立法法对我们设区的市地方立法的要求，也是兰州建设“山水城市、宜居城市、活力城市”和全面建成小康社会的客观需要，更是我们立法工作努力的方向。

一、 加强党对立法工作的领导，是做好地方立法精细化的政治保障

坚持党对立法工作的领导，是党领导人大工作的题中应有之义。多年来，市人大及其常委会坚持党对立法工作的领导。一是市人大常委会党组定期研究人大立法工作，从立法规划计划的审定，具体立法项目的确定，具体立法项目涉及的重点问题的把握和协调，市人大常委会党组都要求人大专门委员会、各工作机构，特别是法工委向党组会议提供丰富可靠的立法资料，党组会议精心研究，慎重决策，之后才安排提交主任会议和常委会审议。二是市委重视人大立法工作。市人大常委会的五年立法规划、年度立法计划由市人大常委会党组向市委专题报告，市委研究批准后，市人大履行相关的审议程序，通过后下发文件执行。具体的立法项目在市人大常委会审议前，一审的项目属于政府起草的由市政府党组向市委常委会汇报情况，二审的由市人大常委会党组向市委常委会汇报情况。今年6月份市人大常委会安排对《兰州市河道管理条例（草案二次审议稿）》进行审议，5月12日的市委常委听取了市人大常委会党组的汇报，市委常委会对立法中涉及的河道执法和河道采砂提出了明确的指导性意见。市委常委会后，市人大组织专题论证会对河道采砂问题进行了专题论证会，将原稿中的禁采范围由“黄河兰州城区段”扩大为“黄河兰州段”，对保护黄河兰州段河道、打击损毁河道的经营性的采砂行为提供了法治保障。

二、 发挥立法的引领和推动作用，是做好地方立法精细化的定位标准

兰州市是甘肃省的省会，是我国西北地区的重要城市，也是“一带一路”战略中丝绸之路经济带重要节点城市和我国向西开放的前沿。兰州市要找准城市功能定位，强化省会城市意识，充分发挥在“一带一路”战略中的示范带动作用，更好服务全省政治经济社会发展。地方立法要紧跟全市的工作大局，按照中央和习近平总书记“改革要于法有据”的要求，发挥引领和推动作用。从本届人大履职的五年（2012——2016年）来看，市人大常委会在立法工作中认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，调整立法结构、转换立法类型，由原来的以总结经验式的立法为主逐步转向以引领推动式的立法为主。一是围绕兰州的大气污染防治搞好地方立法。在国内地方立法范围内率先制定了煤炭使用监督管理的地方性法规，规范了兰州市的工业用煤和生活用煤的标准，设置了两大煤炭批发市场和80多个标准化的煤炭二级经销点，杜绝了劣质煤炭进入兰州市区，引领和推动了我市大气污染防治工作，实现了“兰州蓝”。二是围绕兰州创建文明城市搞好地方立法。创建文明城市是市委确定的工作大局，也是全市人民的心愿。但是文明城市的创建指标较多，涉及方方面面，如何立法引领和推动这项工作，我们经过调研，选取了爱国卫生——这一增强市民文明意识的基础部件来进行立法，制定出台了《兰州市爱国卫生条例》，从规范市民的卫生行为入手，从农村的供水、如厕、城市的环境卫生等细节着眼，在增强法规的针对性和可操作性方面下功夫，收到了较好的立法效果。三是围绕城市管理搞好地方立法。本届市人大先后制定出台了城市市容环境卫生、供热用热、燃气管理、两山绿化、公共场所控制吸烟、物业管理、养犬管理等多部涉及城市管理方面的地方性法规，引领和推动了城市管理。物业管理是城市管理的重要方面，针对多年来物业管理中存在的业主大会无法召开、物业服务企业良莠不齐、房屋维修基金归集使用问题突出、专业服务企业的霸王条款等问题，《兰州市物业管理条例》在精细化立法方面做文章，法规结合实际规定了“重心下移发挥街道社区作用”、“业主代表大会”和“临时物业管理委员会”等内容，解决了物业管理基层薄弱、业主大会无法召开和业主委员会无法成立等突出问题，有效地维护了业主和物业服务企业双方的权益，推动了我市物业管理上水平，得到了市民的好评。

三、 发挥人大的主导作用，是做好地方立法精细化的主体所在

发挥人大在立法工作中的主导作用，既是新修改的立法法的一大亮点，也是立法工作努力的方向。人大的性质和地位决定了人大与政府、特别是与政府部门相比，站位相对比较高、身份比较超脱，不容易站歪跑偏去侵害私权利，也不容易陷入部门利益的圈子，因此，这就决定了人大及其对立法的主导作用就必然是做好地方立法精细化的主体。一是注重制度建设，把主导作用通过地方立法进行固化。我们根据新修订的立法法，结合本市地方立法的实际，修订完成了《兰州市地方立法条例》，将人大对立法的主导作用上升为法规，设计了立法项目库、立法规划、计划制度，《条例》第二章专门用一章的比重规定这方面的内容，章名即为:“立法项目库、五年立法规划、年度立法计划”。具体条文为：第八条:“市人民代表大会常务委员会通过建立立法项目库、编制五年立法规划和年度立法计划、建立健全立法协商制度等途径和方式，加强对立法工作的统筹安排。”第九条:“市人民代表大会常务委员会根据本市经济社会发展、民主法治建设、环境保护和生态文明建设的需要，常年向社会征集立法项目，建立立法项目库，并做好相应的日常维护更新工作。立法项目库由常务委员会法制工作机构负责管理和运行，常务委员会其他工作机构配合协助。常务委员会法制工作机构和其他工作机构应当认真研究和汲取代表议案和建议，广泛征集意见，科学评估论证，合理确定入库的立法项目和淘汰出库的立法项目。法制工作机构每年年底向常务委员会主任会议报告立法项目库的运行情况。”第十一条“市人民代表大会常务委员会法制工作机构根据各方面的意见建议和立法项目库，在常务委员会每届任期的最后一年拟订下一届五年立法规划草案，经新一届主任会议研究后，提请市人民代表大会常务委员会会议审议通过。”第十二条 “市人民代表大会常务委员会主任会议应当根据五年立法规划，结合实际情况，于每年第一季度编制出年度立法计划。”第十二条第二款,“常务委员会法制工作机构牵头年度立法计划的协调论证工作，其他工作机构予以配合,于每年第四季度拟定出下一年的年度立法计划草案,并负责向主任会议提交。”第三款为:“年度立法计划包括制定、修改、废止的立法项目和重点调研论证的立法项目以及立法评估等与立法有关的内容。”第十六条第三款和第四款,“综合性、全局性、基础性的重要法规草案，可以由有关的专门委员会、常务委员会工作机构组织起草。专业性较强的法规草案，可以吸收相关领域的专家参与起草，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。”这些制度设计，从源头上保证了地方立法一开始就由人大主导，立什么法，先要通过人大调研论证和评审进入立法项目库，才能进入编制立法规划和立法计划的程序，才能正式启动立法项目，克服了以往政府报什么，人大审什么的被动立法的缺陷。二是重视代表在立法中的作用。人大的主体是代表。我们在立法工作中重视发挥代表的作用。对人代会期间和闭会期间的代表提出的立法方面的议案和意见建议作为立法项目库的优先项目，提前进行认真分析研究，论证和评审会邀请提案代表参加，听取代表提议案的初衷，优先考虑进入立法项目库。在立法的起草、调研、论证、审议等环节邀请有关代表参加，认真听取和吸纳代表意见建议。这些工作也在《条例》中进行了规范，从而真正从制度上保证了人大代表在立法中的主体作用。比如，2016年6月15日我们召开了立法项目库论证评审会，将3月份人代会期间代表提出的立法方面的6件意见建议进行了评审，确定将代表提出制定《兰州市生活饮用水卫生监督管理办法》的立法建议项目进入立法项目库，以备下一步制定立法规划和立法计划时所用，具体意见有二：一是单独立法；二是将其并入将来制定的《兰州市供水条例》中，专门搞一个专章，规定生活饮用水卫生监督方面的内容。三是用立法后评估主导法规的修订工作。2012年对《兰州市南北两山绿化管理办法》开展了立法后评估，为2013年、2014年修订打下了良好的基础。去年制定了《兰州市立法后评估办法》，规定法规实施满两年要对实施情况评估。去年对《兰州市城市客运公共汽车电车管理条例》进行了评估，今年列入立法计划进行修订。今年将《兰州市清真食品管理办法》的立法后评估列入立法计划，委托西北民大课题组评估，正在进行，安排10月份向常委会提交立法后评估报告。地方立法的精细化是一项系统工程，人大主导是这项工程的顶层设计。

四、 发挥好政府的基础作用，是做好地方立法精细化的前提

从地方立法的性质和实际来看，大部分地方性法规是政府行政管理方面的，这种状况在过去是，现在也是，今后依然会是，这样的结构不会从根本上发生变化，只是有可能在所占的比重方面有所减少，因此，这就决定了地方性法规的起草必然要从政府及其部门开始。基于这种情况，发挥好政府及其部门的基础作用来推进地方立法的精细化工作就显得尤为重要。一是在立法法规定的人大主导立法的前提不变的情况下，要充分发挥政府在行政管理方面的专业特长和实际经验，他们对所管理领域的情况，特别是存在的问题，解决的办法等方面肯定比人大要掌握的多，法规的精细化离不开政府的基础作用，不论是人大牵头起草，还是政府起草人大提前介入，都需要政府发挥基础作用。二是处理好人大和政府法制部门的关系。政府法制部门是地方立法的政府议案把关的重要的综合工作部门，人大常委会承担法规草案一审的工作部门和承担法规草案二审和统一审议的法制工作机构要主动积极和政府法制工作部门联系，掌握立法进程，协调立法关键问题，参加相关的立法论证会，把问题和分歧尽可能解决在政府常务会会议之前，确保政府给人大提交的法规草案的议案比较成熟，在人大审议过程中比较顺利，防止将应该在政府层面协调解决的问题和矛盾上交人大，导致延缓和耽误法规的审议和通过。三是指导好政府部门的起草工作。人大要经常通过举办地方立法培训班、立法论证会、座谈会、外出学习考察等形式，通知政府部门的法制人员参加，围绕学习贯彻立法法、立法技术、立法实际和立法理论，邀请专家授课，让政府部门的法制人员学习和掌握的地方立法的基本要求，从而默契地配合人大做好法规的起草工作。

五、 发挥好公众的参与作用，是做好地方立法精细化不可或缺的力量

地方性法规是经地方人大通过、需要在一定区域内的公民、法人和其他组织一体遵守的法律规范。马克思主义指出：人民群众是创造历史的英雄。因此，我们在做好地方立法精细化方面十分注重发挥好社会公众的参与作用。一是将地方立法从项目征集、编制立法规划计划、具体的法规调研论证审议都向社会公众征求意见，公开是常态，不公开是例外，每次的公开不仅公开法规草案，而且公开相关的说明，不仅公开政府议案稿，而且公开人大二次审议稿，广泛听取公众的意见和建议。近十年，兰州市人大常委会每部法规征集社会公众的意见建议平均都在200条意见以上，最多的比如《兰州市供热用热条例》《兰州市物业管理条例》《兰州市出租车条例》都超过了3000条意见建议。二是建立和完善立法联系点和立法咨询专家制度。早在2005年，我市人大就建立了立法联系点，聘请了立法咨询专家，经过多年的完善，本届（2012-2016年）人大建立了四个立法联系点，覆盖城乡不同类型；聘请了二十四名立法咨询专家，有法学教授、律师、法律实际工作者、人大立法的老领导。平常我们注意发挥他们的作用，凡立法必征求立法联系点的意见，凡立法必请立法咨询专家到会发表意见。三是深入开展立法调研论证，广泛组织立法协商。地方立法要精细化，离不开调研论证和协商。没有调查就没有发言权。我们在立法立项、立法审议过程中注重立法调研和论证，多层次广泛组织立法协商。就立法中的重点问题，提前认真深入研究法规条文，对不明白、不规范、缺乏针对性和可执行性的条文列为重点，选取调研单位和对象，事先给他们发送调研提纲，在充分准备的基础上，召开调研论证会，力求把问题吃透、搞清楚。比如在制定《兰州市供热用热条例》时，我们了解到之前出台和施行的政府规章规定的供热站只负责供热站内部和其围墙之外十米范围内的设备和管网的维护，其围墙外十米以外的供热管网由用热单位负责维护。这一规定，造成了供热管网的分段管理，不利于管网的维护，常常由于管网破损、维护的问题相互推诿扯皮，影响供热质量，群众意见很大。针对这一问题，我们多次开展立法调研，还组织了听证会，最后明确，供热管网由供热站全程维护，解决了多年的老大难问题，受到了市民的拥护。立法协商方面，我们重点放到两个方面：一方面是各民主党派和政协委员中的专业人士，另一方面是立法相对人和相关人，既听取专业人士的意见，又听取利害关系人的意见，做到立法协商广覆盖、多角度、多层次，真正实现协商的广泛性、民主性。

六、 抓好立法队伍建设，是做好地方立法精细化的组织保证

地方立法精细化要靠立法人去做。因此，抓好立法队伍建设是基础工程。我们在立法队伍建设上，采取的的是由核心圈逐步向外环多层延伸的办法，即：一是抓好承担法规统一审议和二审工作的人大法制委和常委会法工委这支立法核心队伍建设。做好法制委委员的遴选工作，提升法制委委员中法学研究、法律工作、人大专门工作背景委员所占的比例，保证法委会会议和法规统一审议的质量。我们制定和完善了法委会工作规则，把法委会建设提升到制度层面。我们加强了法工委的力量，今年新增设了一名副主任，增加了内设的法规室。在法工委内部实行学习制度和工作责任制。工作上精益求精，从标点符号和错别字等细节问题抓起，一环扣一环，确保立法人的工作水平和立法质量同步提高。二是抓好承担法规一审的人大其他相关工委的立法队伍建设。三是抓好常委会组成人员在立法方面的学习培训。四是抓好政府法制部门和政府部门内部法制人员的队伍建设。每年我们都组织专门的立法培训班，多次组织上述立法人员参加全国和省的立法培训，每次常委会我们都组织法律讲座。通过学习培训、实际工作，加强立法队伍建设。

“路漫漫其修远兮，吾将上下而求索。”今年是新修改的立法法施行的第二个年头，在精细化立法方面我们的路还很长，需要我们不断学习领会立法法，学习兄弟省市的立法经验，总结和改进我们的立法工作。