强化党的领导 完善体制机制 加强队伍建设

《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》的实施，对于加强和改进党对立法工作的领导，发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，推动形成完备的法律体系，从法律制度上保证党的理论路线方针政策的贯彻实施具有十分重要的意义，是我们做好新形势下立法工作的行动指南。拉萨市人大及其常委会，在市委的坚强领导下，在“一府两院”的大力支持和配合下，认真贯彻落实《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》，完善立法体制机制，加强立法队伍建设，坚持科学立法民主立法，充分发挥立法的引领和推动作用，不断推进依法治市进程。

一、强化党的领导，确保立法工作的正确政治方向

（一）新形势下加强党对立法工作的领导越来越重要

改革开放以来，经过各方面长期不懈的努力，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法、行政法、经济法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系的形成，标志着中国特色社会主义制度逐步走向成熟，进一步坚定了我们的道路自信、理论自信和制度自信。当前，依法治国开启新征程，适应协调推进“四个全面”战略布局新要求，发挥立法的引领和推动作用，立法工作面临的任务越来越重、要求越来越高、难度越来越大。党对立法工作领导的最根本保证作用显得越来越重要。尤其是对于位于祖国西部边疆的拉萨市来讲，加强党对地方立法工作的领导更为重要。拉萨市是以藏族为主体38个民族共同聚居的地区，是藏传佛教和藏民族传统文化的中心。当前，不仅存在人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，而且还存在着各族人民同以达赖集团为代表的分裂势力之间的特殊矛盾，发展经济、维护稳定任务异常繁重。对此，党中央提出了一系列治藏方略，习近平总书记提出“治国必治边，治边先稳藏”的重要战略思想和“依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础”的西藏工作重要原则。拉萨市委审时度势，根据新形势、新变化也作了一系列重大决策部署，提出“依法治市”战略，制定了《中共拉萨市委关于贯彻落实全面推进依法治国、依法治藏重大战略部署的实施意见》和《中共拉萨市委关于进一步加强和改进人大工作的实施意见》，不断强化党对立法工作的领导。

（二）市委充分发挥在立法中的领导核心作用

党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保障，是中国特色社会主义法治之魂。市委切实加强了对人大立法工作的领导，发挥党在立法工作中的核心作用。把地方立法同改革发展稳定的重大决策紧密结合起来，确定立法工作方针、提出立法建议，及时研究市人大常委会党组上报的立法规划、计划及法规草案中的重大问题，不断完善法规草案审核机制，提高审核效能，确保了立法工作充分体现党的主张，反映人民意志、得到人民拥护。

同时规定市人大常委会五年立法规划和年度立法计划、立法中涉及拉萨市行政区域内重大体制和重大政策调整、制定和修改法规涉及的重大问题，人大常委会党组必须上报市委讨论决定；要求政府强化法制机构指导、审查、修改法规草案职责，提高政府向人大常委会提请法规草案的质量 ,列入年度立法计划的法规案要按时提请人大常委会。

（三）人大常委会充分发挥在立法中的保证作用

市人大常委会坚决服从和自觉接受市委的领导，充分发挥在立法工作中的领导保证作用，严格贯彻《中国共产党党组工作条例(试行)》,认真履行政治领导责任,牢牢把握立法工作正确的政治方向，坚决贯彻执行党的路线方针政策,始终在思想上政治上行动上与以习近平同志为总书记的党中央保持高度一致。牢牢把握西藏的战略定位、阶段性特征和存在的主要矛盾特殊矛盾对立法工作的新要求,认真贯彻本级党委的决策部署，紧密结合实际，谋划立法工作，讨论决定地方立法工作中的重大问题和有关事项，报市委同意后,按法定程序进行。人大及其常委会中的党员代表、党员组成人员在审议立法过程中，充分发挥先锋模范作用,保障了党的主张通过法定程序成为地方性法规。团结党外人大代表和人大常委会组成人员，使各界党外代表人士更好地发挥作用，坚决把党的领导贯穿于人大立法全过程，始终把握正确政治方向。

二、完善体制机制，为科学立法民主立法提供制度保证

（一）增设立法机构

为进一步加强地方立法工作，加快依法治市进程，在现有的市人大法制委员会、财经委员会、教科文卫委员会三个专委会的基础上，拉萨市委拟增设拉萨市人民代表大会农牧城建环保和民族宗教内务司法两个专门委员会；增设拉萨市人大常委会法制工作委员会和代表人事选举工作委员会，使立法工作机构得到进一步完善。

（二）优化立法机制

根据立法工作需要，拉萨市十届人大常委会首次建立了以文化、法律、政治、经济、社会、教育、科技、民族等领域的专家学者２６人组成的拉萨法律专家咨询库，并及时制定了《拉萨市地方立法专家库管理办法》，对专家的职责、权利和义务都作了明确规定。规定专家具有应邀参与拟定五年立法规划草案和年度立法计划草案，法规草案的起草、修改和法规的审查，地方立法论证、评估等职责。享有接受拉萨市人大常委会聘用，担任专家库成员，为本市五年立法规划、审议论证、立法评估、规范文件备案审查等地方立法事务提供咨询与指导，提出独立指导意见和咨询建议等方面的权利；承担保守工作秘密，认真及时履行职责等方面的义务。通过这项制度，有力地支持和保障了专家依法参与地方人大立法工作的权利，为科学确定立法项目，民主审议法规案，提高立法质量提供了制度保证。制定的《拉萨市人大立法联席会议制度》明确规定，联系会议由人大办公厅、各专委会、政府办公厅、政府法制办以及年度立法计划确定的责任单位负责人组成，主要职责是研究制定地方立法工作方案，督促、协调、落实工作中的重大事项，协调解决涉及全市地方立法工作普遍性问题以及群众反映强烈的热点难点问题。该制度，使地方立法协调工作常态化、机制化、规范化。通过定期召开交流会议，明确年度立法工作责任、任务、要求，确保立法计划实施。以此互动形成合力，不断推进地方立法工作。制定的《拉萨市地方立法评估办法》，对提请审议的法规草案中主要制度规范的可行性、出台时机、实施效果及可能出现的问题进行台前评估，对已经颁布实施的法规，适时开展立法后评估，了解实施效果和存在问题，为适应实际情况发生变化适时修改法规提供科学依据。制定的《拉萨市地方性法规实施情况报告办法》是对《拉萨市地方立法评估办法》的进一步延伸，通过地方法规执法主体关于地方性法规实施效果、法规依据变化、法规操作性、配套规定制定、新闻媒体社会公众反映、存在问题及原因、修改建议等方面的情况报告，及时制定、修改、废止地方性法规，切实维护法制统一，使地方立法不断趋于精细化。这些办法的制定，为拉萨市地方法规的制定创造了良好的立法环境。

三、加强队伍建设，为科学立法民主立法提供人才保证

加强思想政治作风建设，努力建立一支思想积极、政治过硬、作风优良的立法队伍。市人大及其常委会组织立法人员深入学习中国特色社会主义理论，认真贯彻落实党的路线方针政策和习近平总书记系列重要讲话精神,学习贯彻中央笫六次西藏工作座谈会精神，使干部职工牢固树立了党的观念、群众观念、大局观念和法治观念，严守政治纪律和政治规矩。认真践行“三严三实”，开展“两学一做”，切实改进作风，大力弘扬求真务实精神，深入开展立法调查研究，树立了立法队伍勤政务实、敢于担当的良好形象。

加强组织队伍建设，努力建立一支勇于创新、敢于担当、积极有为的立法队伍。市委进一步优化人大常委会组成人员、专门委员会组成人员的年龄、知识和专业结构，在本届人大常委会领导班子和工作机构班子的负责人中，既有经历和阅历丰富的老同志,又有年富力强的优秀中青年同志，同时具有法律专业背景、法治实践经验和熟悉财政经济、民族宗教、农牧环保、教育科技、社会管理等方面的人员明显高于往届。市委坚持把人大机关干部培养使用和交流纳入全市干部队伍建设总体规划，切实加强人大机关干部与各级党政机关和企事业单位干部之间的交流力度。近年来，有十多位从事人大工作的干部提拔到党政重要岗位工作，有利地调动了人大干部的积极性。同时支持人大及其常委会引进立法专业人才，或从法学院校、党校、社科院人员、律师队伍中，聘用符合条件的律师、法学专家等人才，参与市人大立法工作。

四、发挥主导作用，立法的引领和推动作用明显增强

在市委的领导下，市人大及其常委会认真履行宪法和法律赋予的立法职权，充分发挥人大及其常委会自身作为国家权力机关在立法工作中的主导作用，不断推动科学立法、民主立法。

一是拉萨市人大常委会认真落实向市委请示报告制度，将五年立法规划和年度立法计划及时呈报市委审定，每年年初向市委报告上年度立法工作情况，在立法中遇到重大问题及时向市委请示报告，每项法规案在审议前都主动征求市委意见建议，坚持贯彻党委的决策部署，遵守政治纪律和政治规矩，认真履职尽责，确保党的主张得以实现。

二是坚持科学立法理念，从拉萨市情发出，以解决现实突出问题为导向，制定具有地方特色的地方性法规，如2012年底，拉萨市投资19.5亿元，对以八郭街为中心的老城区进行修缮保护，创优人文环境，提升城市魅力。但是十四世达赖集团和敌对势力却颠倒黑白、歪曲事实。对此，我们主动出击，认真调研，经过充分论证，制定并出台了《拉萨市老城区保护条例》，使八郭古城保护、利用、管理工作走上了常态化、法治化轨道，有力地回击了十四世达赖集团和敌对势力妄图蛊惑人心、挑起事端的险恶用心，以法治的正义羸得了舆论斗争的主动权。同时，对每部法规都进行立法前的调研评估、实施后的评估报告，切实维护法制统一，不断提高立法质量和实施效果。

三是坚持民主立法理念，切实把公平、公正、公开贯穿于立法的全过程，实行立法公开全面化、征求意见常态化、参与形式多样化，充分发挥四级党代表、人大代表、政协委员、社会各界和专家学者的作用，力求使每一项立法都反映人民意志，得到人民拥护。

四是坚持修改涉及到群众重大利益时召开立法工作联系会议制度，发挥制度优势，科学合理地设定地方性法规的权利与义务、权力与责任，使地方立法更具生命力。如2015年制定的《拉萨市物业管理条例》，是在我市经济社会快速发展，城市大建设、大发展，房地产业发展迅猛，矛盾多发期的背景下，提上议事日程的，在审议初期，达100余条，内容繁琐，权利与义务、权力与责任不够清细明了，对此常委会及时组织召开立法工作联系会议，在听取各涉及部门负责人基础上，注重听取业主委员会、物业管理企业、业主等代表意见，多次征求专家学者意见建议，最后确定为80余条，做到了内容简洁明了，权利与义务、权力与责任一目了然，法律体例简洁实用。

五是对一些带有全局性、人民群众观注的热点难点方面的需新立的地方性法规，常委会都主动承担起法规的调研、起草、征求意见、论证、评估、审议等全程工作。如拉萨的古村落承载和蕴含着藏民族悠久的历史人文信息、古城特色风貌、丰富的民俗文化内涵和传统的文化习俗。在经济快速发展，城市一体化建设异常迅猛的时代，我们如何保护好拉萨的古村落，成为摆在我们面前的一项十分紧迫的重要任务。市委根据发展形势需要，顺应民意，提出“文化兴市”战略，市人大常委会经过深思熟虑，决定制定《拉萨市古村落保护条例》，从法律角度加强对古村落的保护。这项立法工作任务重、要求高、难度大，经过深思熟虑，拉萨市人大常委会在人员不足、立法力量薄弱的情况下，毅然决定自行组织立法，先后开展了立法前市内调研、评估，赴内地有关省市考察取经，组织专家论证等活动，最终形成《拉萨市古村保护条例》，依靠法规促进我市文化的大发展、大繁荣，取得良好效果。

六是坚持借助社会力量推进立法工作，确保立法质量不断提升。立法项目确定初期，向社会广开，广泛征求意见，立法选项更具针对性；法规起草，吸纳相关领域专家和单位工作人员直接参与，草案质量明显提高；法规论证，广泛听取专家、学者、各级党代表、人大代表、政协委员等各方面的意见建议，使所立的每一项地方性法规更具针对性和操作性、更加符合当地经济社会发展需要。

七是坚持宣传教育不放松。每一部地方性法规从调研、评估、法规草案征求意见、专家论证、审议、颁布、实施后的检查等各个环节都邀请报刊、电视、广播等新闻媒体进行大力宣传，并将批准后的法规以藏汉两种文字编印成单行本发放到市、县（区）各单位，使立法过程成为法制宣传教育过程。如2013年，常委会就《拉萨市老城区保护条例》、《拉萨市民族团结进步条例》等召开法规实施新闻发布会、周年座谈会，利用拉萨人大刊物及时反映立法动态，积极推动法规的贯彻实施。2014年，常委会会同拉萨市人民政府新闻办公室，针对《拉萨市城市绿化条例》７月１日正式颁布实施，举行新闻发布会。新闻发布会邀请了中央电视台西藏记者站、人民日报社驻西藏记者站、新华社驻西藏记者站等中央、区、市各大媒体共24家新闻单位参加。同时组织指导拉萨市林业局开展了为期２个月的《拉萨市绿化条例》实施前期的法规宣传工作，力促广大干部群众尊法、学法、守法、用法。

八是坚持对每部地方性法规出台实施一年后跟踪问效，确保法律法规有效实施。法律法规的生命力在于实施，法律法规的权威也在于实施。本届人大常委会在开展国家各项法律在我市贯彻落实情况的执法检查同时，对拉萨市制定的各性地方性法规执行情况全面开展了一次执法检查，对落实法规中存在的不足及时提出意见建议，要求相关部门及时整改。如2012年４月１日拉萨市颁布的《拉萨市民族团结进步条例》，成为全国首府城市当中，唯一以地方性法规推进民族团结进步的城市。法规的实施有力地促进了民族间的交往交流交融，促进了我市各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展。但是在执法检查中发现，一些部门在落实条例中仍然存在宣传不到位、教育力度不够等方面的问题，经过督促，存在的不足及时得到整改落实，执法检查取得良好效果。

九是切实加强规范性文件的备案审查。不断完善备案审查机制和程序，强化人大各专委会的审查职责，依法撤销或纠正违宪违法的规范性文件，“一府两院”制定的规范性文件，及时按照程序向人大及其常委会报备审查，切实维护法制统一。

五、当前立法工作中存在的困难及建议

在实际工作中，地方立法工作仍然存在一定的困难或不足。一是地方立法机关中专业人才尤其专家级人才极少甚至没有，制约地方立法工作。二是地方人大及其常委会班子和工作机构班子人员，多数是从其他部门调入的，对人大立法工作不熟悉，在审议地方性法规案时，提出具有建设性的建议少，影响法规质量。三是修改后的《中华人民共和国立法法》取消了地方国家权力机关在民族、宗教方面的立法权，限制了地方权力机关在民族宗教立法方面地创造性。如拉萨市人大常委会在《中华人民共和国立法法》修改前，制定的《拉萨市民族团结进步法》和《拉萨市宗教管理法》，对加强民族团结、促进宗教和谐、维护社会稳定发挥了巨大的作用，起到了良好的效果。

建议：一是建立全国人大及其常委会法律部门及其专家与地方人大及其常委会的沟通与联系制度，实现立法资源共享，促进地方立法，提高地方性法规质量。二是建议继续将民族、宗教方面的立法权下放给地方，以便地方制定出更多的具有地方特色的地方性法规。