以年度立法计划的确定为视角，浅析如何贯彻落实党对地方人大立法工作的领导

    党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证，是中国特色社会主义法治的灵魂。党的十八届四中、五中全会明确提出“加强党对立法工作的领导，进一步完善党对立法工作中重大问题决策的程序”。在昆明人大地方立法的多年实践中，中共昆明市委对昆明市人大及其常委会的地方立法工作始终予以坚强的领导和充分的支持，2015年11月，市委召开“人大工作会议”，以市委文件的形式制定下发了《中共昆明市委关于加强和改进人大工作的实施意见》，对“支持人大及其常委会依法行使立法权”提出了明确的意见。2016年7月，为贯彻落实《中共中央关于加强党领导立法工作的实施意见》（以下简称“《中央加强立法实施意见》”），昆明市委办公厅专门成立了《中共昆明市委关于加强党领导立法工作的实施意见》（以下简称“《昆明加强立法实施意见》”）起草组，目前，调研起草论证工作正在按计划进行中。综上，为了适应新形势新任务，结合昆明实际，对于如何贯彻落实好中央关于加强党领导立法工作的意见进行相关的研究是一个重要而紧迫的课题。为此，我们从昆明人大地方立法工作的具体实践出发，以昆明人大2016年度立法计划的确定为视角，以期以小见大地对这一重大课题进行研析，以求抛砖引玉。

     一、《中央加强立法实施意见》当中对于加强党领导地方人大立法工作的若干要求

    （一）提高对于重要性和紧迫性的认识

    当前，依法治国开启新的征程，适应协调推进“四个全面”战略布局新要求，发挥立法的引领和推动作用，立法工作面临的任务越来越重、要求越来越高、难度越来越大。

    强调党对立法工作的领导，就是要始终坚定不移地坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，善于使党的主张通过法定程序转化为国家的意志，真实体现党和国家事业向前发展对法律保障的新期待，及时回应人民群众对美好生活的热切期盼，加速实现良法善治，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供坚实的法制保障。

    （二）加强党的领导在地方人大立法工作中的三个要务

    加强党领导下的立法工作，应当毫不动摇地紧紧围绕完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系建设，进一步加强统筹谋划，调研科学布局，发挥引领作用，充分重视立法工作的系统性和前瞻性问题。具言之：第一是要确立立法的方针战略，明确经济社会发展各领域的重点立法任务；第二是审查批准五年立法规划和年度立法计划；第三是对地方性法规在实施当中碰到的新情况新问题提出相应“立改废释”的意见建议。

    （三）领导重要地方性法规的制定工作

    党委应当加强对主题重大、政治敏感、情况复杂、社会关注度高的重要地方性法规制定工作的领导，按照党委议事规程讨论决定涉及重大政策调整、重大利益分配的相关问题，协调解决重大疑难的立法争议。

    （四）充分支持和依法保证立法机关行使立法权

    加强党对立法工作的领导，必须重视发挥立法机关在立法工作中的主体作用。党委要充分尊重和支持人大及其常委会依据宪法和法律有效行使立法权，积极解决立法工作中碰到的困难和问题，保证立法工作顺利有序推进。

    （五）进一步加强组织保障和实施人才战略

    加强党对立法工作的领导，是党依法执政的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。一要落实党委领导责任。二要发挥立法机关党组织作用。人大常委会党组要认真履行政治领导责任，研究决定所承担立法工作中的重要问题，建立健全立法机关党组向党委请示报告制度。三要加强队伍建设。立法工作是政治性、专业性、理论性、实践性很强的一项复杂工作，需要高素质的立法专业人才作保障。将思想政治建设摆在首位，推进立法队伍的正规化、专业化、职业化建设，着力提高遵循规律、发扬民主、凝聚共识的能力。    

    二、在确定年度立法计划当中，如何围绕中心工作、筛选立法项目，贯彻落实党对地方人大立法工作的领导

    “十三五”时期，昆明经济社会发展的主要目标是：到2018年，实现现行标准下全市贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，区域性整体贫困得到解决，在云南省率先全面建成小康社会；到2020年，在巩固全面建成小康社会基础上，全市经济社会迈上更高水平，区域性国际中心城市建设取得重大进展，与滇中新区的融合发展成效明显，全省最具活力的增长核心基本形成，昆明的发展更科学、社会更和谐、文化更繁荣、生态更文明、人民更幸福。

    为此，市委提出了要在着力提升昆明的城市功能和品质、推进文化繁荣发展、加强生态文明建设、推进城乡区域协调发展、建设安居乐业和谐昆明等方面作为抓工作、促改革的重点。因此，保证昆明经济社会发展的这些重点方面能够持续、健康发力，就是昆明地方立法工作当下以及未来一个时期的着眼点和着力点。

    我们在充分调研和广泛征求各方面意见的基础上，于今年1月拟定了昆明人大常委会《2016年度立法计划（征求意见稿）》，经党组研究并提出修改完善的意见后，形成报送市委审查的《2016年度立法计划（草案送审稿）》，再根据市委审查后提出的调整补充个别法规项目的意见和建议，召开主任会议研究修改后形成《2016年度立法计划（草案）》，最后经常委会会议审议通过后予以实施。

    如前所述，该《2016年度立法计划》紧密结合昆明经济社会发展目标和重点工作，按照突出重点、体现特色、控制数量、提高质量的总要求，最终确定了三类共17件地方性法规立法项目：

    第一类是立法条件基本成熟、确定可以提交审议的法规4件，即：制定《昆明市学校安全条例》；修订昆明市《旅游业监察条例》《河道管理条例》；废止《昆明市执法责任制条例》。

    其中，制定《昆明市学校安全条例》的直接促因是2014年9月26日昆明市明通小学发生的踩踏事故，此次事故的发生引起公众强烈关注和社会各界密集讨论。为了回应社会关注和群众呼声，根据党委提出的为建设安居乐业和谐昆明、营造安全友爱有序校园内外环境提供有力法制保障的总要求，确定此条例作为在今年内制定完成的重要法规之一。而《昆明市旅游业监察条例》的修订，是为了响应省市党委关于大力提升云南旅游品质，将云南旅游业态做精做强，在昆明市域范围内依法整治部分旅行社“低价团”、“零团费”等不正当竞争行为，依法打击部分导游人员“倒团”、“甩客”以及诱导、强迫游客购物消费等损害旅游者权益的违法违规行为，加大对昆明地区旅游业监察整治的力度所确定的法规修订项目。修订《昆明市河道管理条例》则是为了进一步加强对昆明周边30余条出入滇池河流进行有效管理，加快滇池污染治理进度，明确监管职责，创新工作方式，围绕党委提出的加强昆明生态文明建设为核心的绿色发展理念而进行的法规修订项目。

    第二类是需要进一步调查研究，待条件成熟时提请常委会审议的法规5件，其中：制定昆明市《非物质文化遗产保护条例》《租赁房屋管理条例》，修订昆明市《流动人口管理条例》《城乡规划条例》。就是紧扣创新协调发展主题，围绕党委提出的推进昆明文化繁荣发展、创建平安和谐昆明、提升昆明的城市功能和品质、推进城乡区域协调发展为保障目标的立法工作任务。

    第三类是列入立法前期调研的8件，分别是：制定昆明市《电动自行车管理条例》《公共资源交易监督管理条例》、《不动产登记条例》《气象灾害防御条例》；修订昆明市《企业工资支付条例》《城市轨道交通管理条例》《计量监督管理条例》《轿子雪山保护和管理条例》。

    总之，我们坚持将党的领导、群众的迫切期望和昆明经济社会发展的奋斗目标，有机统一地贯彻到年度立法计划中去并认真细致地加以实施。    

    三、贯彻落实《中央加强立法实施意见》在昆明人大地方立法工作中需要明确和完善的几个问题

    （一）市委领导重要地方性法规制定工作的机制需要明确

    《中央加强立法实施意见》中要求，党委要建立健全领导立法工作实施责任制，党委主要负责同志要履行领导立法工作第一责任人职责，做到重点立法工作亲自过问、重要立法项目亲自推进、重大立法问题亲自协调。目前，《昆明加强立法实施意见》还在调研起草当中，对于市委如何实施责任制的工作机制尚未制定落实。下一步，我们将与市委办公厅、市政府法制办等部门密切配合，对《昆明加强立法实施意见》进行进一步的调研论证修改工作，对落实领导立法工作第一责任人职责的工作机制问题予以明确。

    （二）制定集中统一的《昆明人大地方立法工作向市委请示报告的办法》

    长期以来，昆明人大在地方立法工作当中始终坚持党对立法工作的绝对领导，“内化于心、外化于行”，形成了将五年立法规划、各年度立法计划在年初及时上报市委审查批准；重要法规草案在审议之前及时报送市委，以便市委提出指导建议和修改意见；立法工作中遇到的重大问题，及时向市委请示汇报，并按照市委的意见作出立法决策等工作机制。但是，上述工作机制只是散布在各种工作报告、实施意见等文件当中，并未归纳总结、集中统一规定在一个规范性文件当中。有鉴于此，我们认为应当将上述种种行之有效的向市委请示报告的制度做法进行归纳、充实，并集中规定于一个规范性文件当中，形成《昆明人大地方立法工作向市委请示报告的办法》，按照程序讨论通过并上报市委同意后执行。

    （三）健全和完善内设立法工作部门

    建设高素质的立法工作队伍，是加强和改进立法工作的基础性、战略性任务。《中央加强立法实施意见》对“加强队伍建设”提出了明确要求，目前，昆明人大法制委或者常委会法工委没有专门的“规范性文件审查备案处”、“立法调研处”等部门，规范性文件的审查备案属于广义的立法工作范畴，兄弟省市人大通常设有这样两个工作部门，这对于加强规范性文件的审查备案工作和人大主导地方性法规的立法工作是很有必要的。目前，市委通过调研正在对市人大提出的部门设置与人员编制问题予以统筹考虑解决当中。    

    四、贯彻落实《中央加强立法实施意见》，在昆明人大地方立法实践当中应当始终把握的五个要点

    （一）坚定不移地坚持党对立法工作的领导

    在党的领导下，发挥人大在立法中的主导作用，对加强和改进立法工作至关重要。省、市委确定的重大改革决策或者经济社会实际情况发生重大变化，亟需立法保障的，应当及时启动立法程序。立法工作遇到的重大问题，及时向市委请示汇报，并按照市委的意见作出立法决策，使得制定出来的相关地方性法规能够充分体现出党的主张和人民意志的有机统一。

    （二）坚持改革决策与立法决策相结合

    围绕“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革总目标，抓紧制定和修改同深化改革有关的地方性法规，从法律制度上推动和落实改革举措，充分发挥立法在引领、推动和保障改革方面的重要作用。有关部门在研究总体改革方案和具体措施时，要同步考虑改革涉及的立法问题，及时提出立法建议。确保重大改革于法有据，在法治轨道上有序推进改革。

    （三）加强重点领域立法

    立法工作要立足于昆明的市情和实际，服从和服务于全市工作大局，准确反映和体现经济社会发展规律，区分轻重缓急，突出立法重点，着力抓好经济社会发展、保障和改善民生、生态文明建设、创新社会治理等重点领域立法，完善地方性法规与法律和行政法规相配套、与昆明经济社会发展相适应，具有昆明地方特色的地方性法规体系，为全面深化改革和加快昆明发展提供坚实法制保障。

    （四）综合运用制定、修改、废止、解释、清理等多种形式，增强立法工作的协调性、及时性、系统性。

    适应经济社会发展客观需要，在法律、行政法规规定尚不明确的领域，适时制定新的地方性法规；根据全面深化改革的要求和内外环境、条件、情况的发展变化，及时修改完善或者废止现行地方性法规；对经济社会实际情况发生变化致使地方性法规个别内容不适应实践需要，又暂时不能对地方性法规进行修改的，应当及时进行解释；健全地方性法规清理工作机制，把清理结果作为修改完善或者废止现行地方性法规的重要依据。

    （五）重视立法工作队伍建设

    把培养立法工作人才纳入党的人才建设整体规划。一方面是加强和改进立法工作人员的任职培训工作，另一方面是从昆明人大地方立法工作所担负的任务与实际需要出发，尽快建立健全人大与“一府两院”干部交流渠道，从“一府两院”有法制实际工作经验并具备一定专业素养的干部中选调一定数量的法律人才充实到市人大的立法工作队伍中来。按照理想坚定、政治可靠、业务精湛、作风优良、勤政廉洁的要求，努力打造一支门类齐全、结构合理、政治和业务素质高的立法工作人才队伍，为完善中国特色社会主义法律体系、加快法治昆明建设提供有力的组织保障。