适应新布局 迎接新挑战 谋划新篇章

党的十八届四中全会明确提出：依法赋予设区的市地方立法权；去年3月15日，新修订的立法法明确规定：设区的市可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规；去年11月20日和今年4月1日，江西省人大常委会明确决定：全省各设区的市分两批，可以开始制定地方性法规。这意味着,我省11个设区的市人民代表大会及其常委会已全部拥有地方立法权，这是我们依法治省、依法治市一个重要的里程碑，对于我们通过地方立法加强地方事务管理、解决地方突出问题，具有十分重要的意义。借今天座谈的机会，向各位领导汇报一下我市开展地方立法工作的进展和做法，并就做好设区市地方立法工作谈几点初浅的认识。

一、统筹谋划，精心开展地方立法筹备

1、在学习培训上下功夫。九江市人大常委会多次组织机关干部对立法法知识进行学习，并先后邀请有关专家、学者和具体从事立法工作的领导为我市举行立法工作专题辅导讲座。同时，我市人大常委会组成专题学习考察组，先后赴南昌、珠海、东莞、深圳等地人大常委会学习考察。另外，还派出两名立法工作人员赴省人大跟班学习锻炼，进一步增强了我们做好地方立法工作的信心。

2、在深入调查研究上下功夫。为承接好地方立法权，我市人大常委会超前谋划，积极行动，先后赴建设规划局、行政执法局、环保局、文广新局开展了立法调研，了解掌握有关部门在履行城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等行政执法职能和日常管理工作中，亟需制定地方性法规解决的突出问题，认真收集了有关方面的立法需要。

3、在组建立法队伍上下功夫。 我市严格落实机构设置要求，去年9月增开了一次代表大会，在全省除南昌市外率先设立了市人大法制委员会。同时，积极争取省编办和市委、市政府的重视和支持，去年底正式设立了法工委，下设办公室、法工处及事业编制的立法研究中心。我市人大法制委、常委会法工委领导职数完全配齐，立法工作人员中有2名法学硕士已通过公开遴选程序在去年8月正式到岗到位。今年3月份召开市人大常委会主任会议，研究决定将规范性文件备案审查的机构、编制、经费一并由内司委移交到法工委，已得到市编委正式批准。目前，正在招考立法研究中心事业编干部。届时，我市人大常委会专职立法工作人员将达到10至11名。此外，我们还建立了法律顾问团和立法专家库，在3月份，市人大常委会召开了全市立法工作会议，为法律顾问、立法专家库成员颁发了聘书。

二、科学民主，依法制定首部地方性法规

1、确定选项标准。一是坚持问题导向，优先选取社会广泛关注和人民群众普遍反映、需要通过地方立法予以解决规范的问题；二是坚持地方特色，立足我市具体情况和实际需要；三是坚持先易后难，根据我市第一年实施地方立法工作的实际和省人大常委会领导的意见，题目不宜大，项目不宜多，力求初次立法得以顺利推进并取得良好效果。

2、精选立法项目。为确保立法项目符合市情、体现民意，市人大常委会广泛征求了各方面的意见建议。一是发放征求意见函，广泛征集人大代表和社会各界的意见；二是组成调研组先后赴有关部门单位开展了专题调研，了解掌握相关职能部门的立法需求和意向；三是对今年市“两会”代表意见和政协委员提案进行了梳理汇总，仅在市十四届人大七次会议上就有18位人大代表单独或者联名提出禁放或限放烟花爆竹的建议或议案。经市人大法制委员会全体会议讨论，市人大常委会主任会议研究，并报市委第66次常委会审查批准，确定将《九江市城区烟花爆竹燃放管理规定》作为今年市人大常委会的立法审议项目。主要是基于前些年，我市大力开展“两声三乱”集中整治活动，对市区烟花爆竹燃放乱象进行专项整治，取得初步成效，有广泛群众基础，有一定管理经验。

3、明确立法思路。一是突出燃放环节，同时兼顾销售环节，加强源头管理；二是明确执法主体，主管部门和其他主要部门的职责，促进齐抓共管的合力；三是明确限放的区域和时间，禁放的区域和方式；四是制定具体明确、操作性强的保障措施。立法之初，要优先考虑便于执法，便于操作，尤其是要注意制定出台一些不与上位法相抵触、有外地经验可借鉴、富于创新又好操作的关键条款。目前，已经依法按程序完成了二审前的各项工作，拟于9月下旬进行二审，表决通过后，提请省人大常委会审查批准。

三、迎难而上，切实提高地方立法工作效力

1、变压力为动力。赋予设区的市地方立法权，带给了我们“两个圆满”，一是法治方式的圆满，使法治方针从 “有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，步入到“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”时代；二是人大职权的圆满，使设区的市在原有的重大事项决定权、监督权、选举任免权的基础上，增加了立法权，由“三权”变为“四权”。但立法工作是一项严肃、严格、严密、严谨的工作，如何实现科学立法、民主立法和人大主导立法的要求，对我们初次行使地方立法权的设区的市人大，的确面临着极大的挑战。这就要求我们要以饱满的政治热情和严肃认真、严密细致的政治态度实现立法工作的圆满，努力使地方立法工作成为一项少留遗憾、没有缺憾的工作。

2、变压力为定力。现代法治精神的重要体现在于，对于公民而言，法无禁止即可为，而对于行政机关来说，法无授权不可为。地方立法的目的是崇尚和发扬法治，做到规范公权、尊重民权、保障私权，防止将法律当作管制的工具，防止“为立法而立法”，只求数量之多、面子好看，而不顾忌实际需要，防止以领导意志主导立法，充分尊重和吸收公众的意见。作为刚开始行使地方立法权的设区市，立法实践经验不足，在法规制度安排上稍不注意就容易发生与上位法抵触或不一致的情况，需要我们从一开始就抓好不抵触、真管用、好操作这个问题，始终坚持依法立法、科学立法、民主立法，不断强化维护国家法制统一的观念和意识，防止突破上位法和破坏社会主义法制统一的行为，使地方性法规立得住、行得通、真管用。

3、变压力为合力。一是充分发挥人大的主导作用。一方面要处理好主导与引导的关系，人大主导立法并不是人大包揽立法，更不是法制委、法工委包揽立法，立法工作不仅仅是人大的工作，而更多的是需要引导、调动各方面的积极性；另一方面要处理好主动与冲动的关系，要善于取舍，对于哪些该立、哪些法不该立，哪些先立、哪些后立，要心中有数，妥善把握；要善于平衡，不能完全受领导的想法、领导的看法、领导的说法左右，实现领导的想法、部门的做法、群众的看法的“三结合”。二是积极加强与政府的协调联系。参照外地工作实践和惯例做法，设区市地方性法规的提案人和起草主体主要是政府，要积极引导政府及其部门主动承接立法工作任务，加强同政府及其有关部门的沟通联系，协商解决立法工作中的重点难点问题，协调处理立项和起草过程中的重大意见分歧。三是充分发挥人大各委办的职能作用。市人大各专门委员会和常委会各工作委员会是立法工作的重要参与主体，市人大法制委、常委会法工委在立法工作过程中，应尽可能多地邀请其他专门委员会的成员和工作委员会的人员列席会议，积极引导他们加强调研、认真审查、发表意见、发挥作用。

4、变压力为能力。一是提高立法人员的立法能力。事业成败，关键在人，全面构建一支政治过硬、业务精通、作风优良、纪律严明的立法工作队伍至关重要。要通过学习培训、考察交流、跟班学习，拓宽视野、理清思路、明确重点，进一步增强地方立法工作的能力。二是提高常委会组成人员的审议能力。人大常委会组成人员既是人大常委会的主体，也是审议地方法规案的主体。要注重邀请人大常委会组成人员参与立法调研、座谈等活动，让他们了解掌握更多的法律知识和相关的行业知识，提高他们审议法规案的能力和水平，发挥好他们审议法规案的主体作用。三是提高建章立制的规范效力。“小智治事、中智治人、大智治制。”立法工作环节多，立法沟通协调任务重，立法内容涉及面广，要想提高立法工作效率和工作水平，提高地方立法质量，就离不开具体工作细节的科学管理，离不开有章可循的具体工作流程，而这些需要靠规章制度来加以固化、加以规范。