立百姓期盼之法 把法立在百姓心坎上

    作为“布大信于天下”的重要政治活动，地方立法应该开辟怎样的境界、展现怎样的作为，这是一个需要探索的实践性课题。按照新修改的立法法的要求，实践中地方立法应当以问题为导向，以科学立法民主立法为依托，以切实管用为追求。本届以来，在中共江西省委的领导下，江西省人大常委会把立法视野聚焦于党委决策的重点、经济社会发展的难点、人民群众关心的热点，着力通过立法创新，化解矛盾纠纷，发挥了地方立法解决实际问题、涵养法治氛围的独特功能。

    一、回应社会关切，立民意之法，发挥立法的引领推动作用

    习近平总书记指出：“问题是时代的声音，人心是最大的政治”。近年来，由于在医疗、校园纠纷等方面缺乏专门立法规制，聚众闹事、暴力维权等非理性表达诉求事件在医院、学校屡屡上演,造成极为恶劣的社会影响。据统计，2013年江西省共发生医疗纠纷数千起，学生人身伤害引发的“校闹”事件占学校事故总数12.3%。一些不问是非、以闹牟利的职业“医闹”“校闹”更成为助长不良风气的毒瘤。构建公正透明的处置机制，依法化解医疗、校园纠纷，成为人民群众的急切期盼。对此，中共江西省委对此高度重视，明确提出按照中央要求，切实强化法律法规在化解社会矛盾中的权威地位，坚决摒弃“和稀泥”和“花钱买平安”式的维稳观，通过加快地方立法，推动矛盾纠纷处理步入法治化轨道。

    江西省人大常委会坚持以问题为导向，敢于直面社会矛盾，从人民群众的期盼中探寻法治诉求，及时将《江西省医疗纠纷预防与处理条例》《江西省学校学生人身伤害事故预防与处理条例》两件立法项目纳入年度立法工作计划。这一举措切实把党委要求、群众期盼、实际需要、新鲜经验结合起来，率先通过地方立法化解医疗、校园纠纷，以解决党委关心、群众关注的社会热点难点问题。

    医疗条例颁布实施后，法规制度设计的成效逐步显现。我省医疗机构内部防范管理能力不断增强，各项机制体制逐步完善，医疗纠纷预防与处理工作更加规范，“医闹”问题得到有效遏制。全省医疗秩序和医疗纠纷呈现“一个没有发生、三个明显减少、五个明显提高”的良好态势。一个没有发生：即全省没有发生严重扰乱医疗正常秩序、恶性伤害医务人员并造成严重社会不良影响的事件，医疗卫生系统态势总体平稳。三个明显减少：即医疗纠纷总量、扰乱医疗秩序事件和信访总量明显减少。2015年发生的医疗纠纷总量较条例实施前的2013年下降了37.7%，扰乱医疗秩序事件下降了78.7%，省直部门接待医疗纠纷上访次数下降了77%。五个明显提高：即医疗治安保卫能力、“医闹”处理力度、医疗纠纷调解水平、医疗质量安全水平和从业人员信心明显提高。2014年各级医疗纠纷人民调解组织共受理医疗纠纷2196件，调解成功1813件，调解成功率达90.4%；全省因医疗纠纷引发的暴力索赔“医闹”事件与上一年同期相比下降75.3%。人民调解逐渐成为我省解决医疗纠纷的主要渠道。依法调解、理性维权的氛围逐渐形成，医患关系和医务人员执业环境明显改善。学校条例公布后，虽然由于实施时间较短，成效尚未明显显现，但也迅速获得社会各界以及广大教育机构和学生家长的好评，条例的出台被评为“2015年江西十大法治事件”。

    二、抓住关键环节，立管用之法，发挥立法的制度保障作用

    张德江委员长指出，立法要从实际出发，遵循改革发展客观规律和法治建设的内在规律，科学合理地安排好各项制度，真正发挥立法作为顶层设计的全局性、引领性作用。江西省人大常委会在两件法规的立法过程中，紧紧抓住纠纷预防与处理的关键环节，把重点放在具体的制度条款设计上，突出预防与处理并重、预防为先处理为辅的原则，积极推动社会管理制度创新，切实提高立法的针对性和可执行性，确保有关条款和制度设计立得住、行得通、真管用。

    一是紧扣源头预防，明确相关主体预防职责。两件法规坚持预防为主、以人为本的理念，把纠纷预防放在首要位置，着力提高纠纷防范能力，最大限度地消除纠纷隐患，有效防范纠纷发生。尤其是学校条例，既强调事故预防是社会各方的共同责任，又详细规定各级各类学校、政府和相关部门、学生及其监护人或者抚养人的主体责任，同时兼顾保险机构、新闻媒体以及为学校或学生提供服务等单位和个人的服务责任，尽可能做到责任全覆盖。

    二是紧扣人民调解，赋予专业组织法定地位。两件法规注重调解优先，突出人民调解主渠道地位，赋予有关人民调解专业组织法定地位，将人民调解引入矛盾纠纷化解工作中，把矛盾纠纷从医院、学校导向社会第三方调解平台。两件法规明确了人民调解组织自愿平等、调解优先、依法调解的工作原则，由财政保障人民调解专业组织工作经费，既不增加矛盾纠纷双方负担，又确保调解工作公平公正。

    三是紧扣风险分担，建立商业责任保险制度。两件法规鼓励保险机构开发责任保险产品，对发生承保范围内的医疗、学生人身伤害事故，按照合同约定及时、足额支付赔偿款项，健全风险防范和风险分担机制。

    四是紧扣协调联动，明确相关部门联动义务。两件法规明确了政府的领导职责、社会综治机构的指导协调职责以及各有关行政主管部门的管理职责，将纠纷预防与处理纳入社会治理工作体系和社会综合治理目标管理考评范围，协调联动解决工作中的重大问题。

    三、强化民本理念，立民主之法，发挥人大的立法主导作用

    江西省人大常委会在制定两件法规时，注重强化以民为本、立法为民的理念，注重发挥人大在立法中的主导作用，注重解决实际工作中的突出问题，逐步实现了从为立法而立法到立百姓期盼之法的转变、从部门说了算到人民群众说了算的转变。

    一是强化人大立法主导作用。针对近年来社会各界和人民群众反映强烈的“医闹”“校闹”问题，本着“民有所呼，我有所应”的立项原则，及时将两件法规列入常委会年度立法计划，意图通过地方立法先行先试破解影响社会和谐稳定的难题，回应社会关切。立法过程中，我们提前介入、全程参与法规案起草工作，与起草部门一道开展调查研究，深入了解矛盾纠纷各方利益诉求和分歧所在，分析研究预防与处理工作中的难点问题及其对策举措，抓住法规案关键条款反复调研论证、深入进行审议，重点解决重大制度设计难点问题，确保法规制度设计科学合理。同时，我们重视发挥人大代表主体作用，组织相关领域人大代表参与立法调研、听证、论证等活动，邀请列席省人大常委会会议和分组审议活动，认真研究吸纳代表意见建议。

    二是引导公众深度参与立法。进一步增强立法工作透明度，拓宽公民有序参与立法途径，在省内主流媒体开辟“人大立法在进行”栏目，通过栏目的互动功能，有针对性地调动社会各方参与立法活动的积极性，引导人民群众有序表达立法诉求，实现了立法机关与社会公众的良性互动，使立法更加符合民意民愿，更加接近地气和更加切实可行。在学校条例立法过程中，不仅在江西省内各主要媒体上面向社会公众征求法规案意见，还书面征求省直有关单位的意见和建议，向省内各级各类学校发出调查问卷，先后有数万人参与立法讨论，为法规案的起草和修改提供了重要参考。这件法规征求意见之广、召开会议之多、收集建议之多，超过了以往任何一件法规，真正体现了立法为民、民为邦本的理念，走出了一条有别于过去不同的立法路径。

    三是加强立法论证听证工作。制定医疗条例时，组织省内司法机关、医院负责同志以及高校专家学者、专业律师召开专家论证会，就医疗纠纷协商调解、医疗纠纷赔付以及医疗责任保险等专业性问题深入研讨论证，有效发挥了省内专家学者的智囊作用。制定学校条例时，组织召开立法听证会，就公众普遍关注的学校责任承担和免除情形、学生人身伤害事故纠纷调解委员会人员组成等问题，面对面听取教育主管部门、家长、校方代表以及律师、有关专家等不同群体的听证陈述人及旁听人意见、建议，让不同的意见交锋、辩论，为立法决策提供了重要参考，为法规质量奠定了坚实的民意基础。听证会还以网络录播的方式在网上传播，针锋相对的场面让网友大呼精彩，也让更多公众切实感受到立法过程的艰难博弈。