借扩权之春风 结法治之硕果

    赋予所有设区的市地方立法权作为立法法修改的重要内容，是贯彻落实党的十八届四中全会精神和适应地方经济社会发展需要的重大改革举措，对于建设和完善中国特色社会主义法治体系具有重要意义。立法法修改前，我省除南京、无锡、徐州、苏州4市已经具有地方立法权外，还有常州、南通、连云港、淮安、盐城、扬州、镇江、泰州、宿迁9个设区的市不具有立法权。我省人大常委会党组高度重视落实所有设区的市地方立法权工作，作出专门部署，提出明确要求，组织相关部门认真开展调研和论证工作，精心谋划，稳步推进，明确标准，严格要求，分两批明确了相关设区的市行使地方立法权的时间。根据各市立法计划，2016年我省13个设区的市共安排正式立法项目39件，其中新获立法权的9个市就有22件。立法法的修改为地方立法开辟了新空间，带来了新机遇，有力地推动了地方运用法治思维和法治方式组织经济建设、创新社会治理、保护生态环境。可以说，借着地方立法权扩容这股春风，我省的法治建设又迈上了一个新台阶。

    回顾我省落实所有设区的市地方立法权的工作历程，有两个显著特点：

    一是快。首先是申请快：立法法刚刚修改通过，9个设区的市就陆续向省人大常委会提交了请求批准行使地方立法权的报告。其次是明确快：2015年7月召开的省人大常委会会议确定常州、南通、盐城、扬州、镇江、泰州6个市为第一批可以开始制定地方性法规的市；2016年1月又明确了剩下的连云港、淮安、宿迁3个市可以开始制定地方性法规的时间，在立法法修改不到一年的时间里，就圆满地完成了法律所赋予的使命。最后是立法快：截止到7月底，省人大常委会共批准新获立法权的市制定的14件地方性法规，其中去年12月4日批准的《镇江市金山焦山北固山南山风景名胜区保护条例》不仅是镇江首部地方性法规，在全国新获立法权城市中也是率先出台的地方性法规之一。

    二是全。常州等9个设区的市，人口数量、地域面积、经济社会发展情况等方面在全国都排在前列，在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护方面都有明确具体的立法需求，对于及早开始制定地方性法规都有着强烈的愿望。为此，我们特意将可以开始制定地方性法规的时间明确为省人大常委会决定公布之日起，为有关设区的市及时行使立法权创造了条件。因此，尽管在可以行使立法权的时间上有先后，立法准备上有差距，但9个市多则3件，少则1件，都确定了正式立法项目，都启动了立法程序，预计今年11月份我省所有新获立法权的市都将有地方性法规出台。

    总结之所以我省地方立法权顺利扩容，有关设区的市立法工作取得良好开局，可以归结于三个关键词：

    第一个关键词是“早”，即谋划早、准备早。江苏省委对贯彻十八届四中全会精神，推进赋予设区的市地方立法权工作高度重视，在2014年11月召开的省委十二届八次全会上就对这项工作作出了总体部署、提出了明确要求，并列入2015年度省委常委会工作要点。省人大常委会则在提请2015年1月召开的省十二届人大三次会议审议的工作报告中将“有序批准设区的市行使地方立法权，加强对设区的市人大立法工作的指导”作为2015年立法工作的主要任务。立法法修改决定刚一通过，我们就根据省委、省人大常委会党组的部署和要求，在常委会领导带领下赴9个设区的市开展调研。此外，还通过考察学习和电话咨询等方式，了解兄弟省市相关工作进展情况，参考借鉴他们的经验作法，为科学确定我省落实设区的市地方立法权工作方案作了扎实的准备工作。另一方面，9个设区的市也在积极开展承接立法权的准备工作，特别是对立法能力建设抓得早、抓得紧：一是组建立法机构，配备立法人员。如镇江、扬州等市，早在立法法修改通过前的2015年1月，就成立了法制委和法工委。二是征集立法项目，确定立法计划。在省人大常委会作出决定之前，各市就都开展了广泛的调查研究和征求意见，根据本地具体情况和实际需要，提出了一批符合立法权限、适应发展需要、体现地方特色的立法备选项目。有些市人大常委会已经着手起草法规草案。三是建立立法制度，健全工作机制。各市均开始起草本市的制定地方性法规条例草案，有的已经过多次征求意见和修改。市人大常委会还有计划地组织开展了学习培训和考察调研，制定了一系列立法相关的工作制度，初步建立起相关工作机制，已经或已着手设立法专家咨询组、成立人大代表法制专业组、建立民主立法联系点等。

    第二个关键词是“精”，即项目精、队伍精。对于新获立法权的市而言，立法工作是一项全新的挑战，能不能开好头，起好步，首先要看立法项目的选择。各市对此高度重视，通过多种途径广泛征集项目建议，从中精挑细选，从本地实际出发，就关系本地经济社会发展的重大问题或者人民群众普遍关注的热点问题率先立法、重点立法。如《淮安市古淮河生态保护条例》、《连云港市海洲湾海洋牧场管理条例》等就极富地方特色。有了好的项目，能不能立好法，关键还是在人。为了保证立法质量，各市都把加强立法队伍建设当作一项现实而紧迫的任务加以落实。各市配备的立法工作人员都具有法律专业本科以上学历或者长期从事法制相关工作的经历，很多来自法院、检察院等单位，具有较为丰富的法治实践经验，有的还是法学博士。为了帮助他们尽快适应向立法工作者的角色转换，提高立法能力水平，我们一方面安排有关人员参加全国人大法工委和我们自主举办的立法培训班，另一方面采取了跟班学习的培训模式。具体而言，就是9个新获立法权的市委派法工委工作人员到省人大常委会法工委跟班学习工作三个月。在此期间，委派人员分到各个处室帮助工作，全程直接参与审查、修改法规草案和调研等立法各项工作，参加业务学习和专题研讨，旁听常委会、法制委、法工委会议。该制度自去年9月实施以来，已轮训三批，取得了良好的效果。有关的市普遍反映，委派人员回去后，对立法程序的熟悉程度明显增强，立法工作能力素质显著提高。正是依靠这些政治坚定、作风过硬、素质突出、极具发展潜力的立法工作人才，使得新获立法权的市的地方立法工作能够顺利起步，稳步前行。

    第三个关键词是“实”，即制度实、工作实。立法活动具有很强的政治性、政策性、技术性，包括了立项、起草、咨询、论证、协商、修改、审议、表决、评估等一系列复杂环节。建立完善立法制度和工作机制并加以严格执行，做好立法每个环节的工作，地方立法质量才有保证。我们根据新形势下对地方立法的新要求，一方面贯彻落实修改后的立法法及时制定、修订地方的立法条例，另一方面针对立法各个环节的实际情况和工作要求，将成熟的做法上升为制度规范，力争使立法活动的每一个环节都有章可循。比如我们研究制定了《省法规案审查工作规定》和《设区的市法规案审查工作规范》，并于今年7月1日正式实施。而在省人大常委会的督促指导下，新取得立法权的市也将立法制度建设作为一项重要的基础性工作狠抓落实，制定了符合地方实际、操作性强的各项立法制度规范，明确了有关立法工作主体的职责,规范立法工作流程,确保各项立法工作都严格运行在规范化制度化的轨道上,为地方立法权的正确有效行使提供了制度保障。不少市人大常委会都先后制定了包括法制工作委员会工作职责、立法专家咨询组工作规范、立项论证办法、关于制定地方性法规的技术规则、立法听证组织办法、民主立法工作规定、立法后评估办法等制度规范。夯实制度基础，一方面，使刚刚从事立法工作的人员在较短的时间里，熟悉立法程序，掌握立法技术，正确履行职责；另一方面，也保证了地方立法活动规范、有序、高效的开展。有了坚实的制度保障，新取得地方权的市才能严格按照立法权限，执行程序规范，坚持民主立法、科学立法，扎扎实实地推进立法工作。在地方性法规的起草、论证、协调、审议等各个环节,广泛听取各方意见和建议，对法规草案充分论证，深入研究，反复修改，确保出台的地方性法规立得住、行得通、真管用。

    根据我省推进设区的市行使地方立法权的实践，我们有两点思考与认识：

    一是地方立法权扩容后要更加重视省市立法计划的统筹协调。立法计划的确定是地方立法的基础性工作，编制好立法计划对于确定年度立法重点，合理安排立法时序，调控立法速度和数量，储备今后的立法选项，具有重要作用。修改后的立法法在赋予所有设区的市立法权的同时，对其立法权限做了明确的限定，使得省市在立法权限上有所差别，再加上市法规通过后还需要省级人大常委会批准。因此，加强对各设区的市立法计划编制的指导协调，规范立项内容、掌控立法数量、把握时序进度，做好省市立法计划统筹安排工作显得尤为重要。我们认为，省市立法在权限上有所差别，项目上也应有所区分。省法规应当立足全省经济社会发展中的各类重大问题，带有更为广泛的普遍性；市法规则应在法定的三方面立法权限内，更多的要立足于地方事务，突出地方特色，因地制宜地解决当地经济社会发展中遇到的问题。设区的市在编制立法计划时，应当把握好界限，原则上省人大当年立法计划中确定的项目，各市不应再列入当年立法计划，不提倡抢先立法，避免撞车，人为导致省市法规不一致、不衔接问题。通过省法规能够解决的事务，法规规范内容也较为详细具体的，各市尽量避免重复立法，浪费立法资源。实践中，我们一是借修订省立法条例之机，设置专门的条款加以规范，比如在条例中规定设区的市人大常委会在制定立法规划、立法计划以及具体立法项目时，要提前征求省人大常委会的意见。二是通过召开省市人大法工委主任座谈会会议，开展面对面交流、互动，统筹协调省市立法项目。对于设区的市立法工作，我们认为：首先在项目选择上要突出重点，优先考虑省委、市委关于推进依法治省、依法治市重大决策部署中明确的重点立法项目；优先考虑本市改革发展中亟需依靠立法推动解决的具体问题；优先考虑社会普遍关注、群众急切期盼的民生保障、食品安全、环境保护等方面的立法项目。其次，要处理好立法数量与质量的关系，要遵循立法工作的客观规律和内在要求，不要片面追求数量，在综合考虑项目成熟程度的基础上，坚持成熟一个搞一个，切实保证立法质量。特别是新获立法权的市，要坚持由易入难，选择一些协调各方关系相对简单、立法基础较好和准备工作较为充分的项目，起好步、开好头，逐步积累经验。第三，在编制立法计划时要注重省市立法计划的衔接，根据省里的统筹安排，调控立法进程，落实审议时序，有序报批法规，避免在省人大常委会一次会议上报批的市法规过于集中。

    二是设区的市立法要想“有特色、可操作”还是要坚持民主立法、科学立法，特别是要在精细化上下功夫、做文章。地方立法的三大原则“不抵触、有特色、可操作”， 坚持“不抵触”是底线，能否做到“有特色、可操作”则是决定地方立法质量高低的关键。民主立法、科学立法是保证立法质量的根本途径，设区的市立法往往与本区域人民群众的生产生活联系更为直接，对利益的影响更为具体，更需要公众的有序参与，更需要广泛听取意见，更需要科学的研究论证。我省新获立法权的市在这方面注重下功夫、求实效，还有一些探索和实践如泰州市人大常委会通过与高校合作成立地方立法研究院，借助高校的平台优势、学科优势、人才优势，开展地方立法理论研究，为地方立法工作提供理论和智力支撑。我们认为，设区的市立法能否做到“有特色、可操作”，要看出台的法规是否符合当地实际，是否回应了社会关切，是否解决了矛盾问题，是否得到有效遵守与执行？而实现这些目标，就要坚持精细化立法，要在条文中写清楚各方面的权力与责任，权利和义务，最大限度缩小自由裁量空间，降低守法和执法成本；要避免照搬照抄，含糊敷衍，做到条文规范具体、程序完备明确、举措切实可行，能够实实在在的解决问题；要少一些原则性、宏观性、纲要性、倡导性、宣示性、指引性的条款，多一些细化、量化、实质、具体的规定。只有这样，出台的法规才有针对性、可执行性，才能真正发挥地方立法在经济社会发展中的应有作用，才能使人民群众能够共享受立法带来的“制度红利”，增强法治建设中的“获得感”。

    最后，想就全国人大常委会法工委加强对省及设区的市人大常委会法工委的工作指导提几点建议：

    一是建议全国人大常委会法工委能够把对地方立法工作中一些带有普遍性的具体问题的法律询问的答复意见加以汇编整理印发，以便地方掌握执行。

    二是建议全国人大常委会法工委组织开展对地方立法中共性问题的研究比如设区的市立法权限范围，形成统一明确意见，避免地方一遇到问题就要请示的尴尬。

    三是建议全国人大常委会法工委尽快出台针对地方立法的技术规范。

    四是建议全国人大常委会法工委加强信息化建设，建立全国统一的立法工作信息与交流平台，通过信息化，推动全国与地方立法工作上下联动。