坚持党的领导，推进科学民主立法

    党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证，地方立法工作必须坚持党的领导。我市1986年取得地方立法权，至今已经制定地方性法规88部，修改32件次，废止22部，现行有效的有66部。市人大常委会在行使地方立法权过程中，始终坚持党的领导，按照省市委决策部署科学谋划地方立法工作，在科学立法、民主立法上下功夫，为推进我市改革开放、加快经济发展和社会全面进步，提供了有效的法制保障，发挥了积极作用。

    一、坚持党的领导把握地方立法工作的方向

    党中央今年出台了“关于加强党领导立法工作的意见”，明确了党对立法工作的领导方式主要是政治领导，即方针政策的领导，通过确定立法工作方针、提出立法建议、明确立法工作中的重大问题、加强立法队伍建设等方式，把握好政治方向。多年来，我市人大常委会在地方立法工作中始终将坚持党的领导作为地方立法工作应当遵循的首要政治原则，自觉接受党委领导，努力把握正确的地方立法工作方向，推进立法工作体制机制改革创新，呼应党委决策、体现党委意图，强化地方立法任务的推进和落实。

    （一）把握正确的地方立法工作方向

    党组织审定立法规划和计划是党领导立法工作、把握立法工作政治方向的基础环节。本届市人大常委会在履职之初，市委提出地方立法工作要紧紧围绕全市改革发展稳定的大局，适应经济社会全面协调可持续发展的客观需要，明确指出地方立法要重点突出“加强推动经济转型升级、保障和改善民生、加强和创新社会管理、保护资源环境”等四个方面。为此，我市人大常委会积极贯彻市委要求，将立法工作放在全面深化改革、推动经济社会发展的大局中谋划，科学安排立法规划项目。在编制立法规划时，市人大常委会围绕市委提出的立法重点要求，公开征求社会各界意见、进行充分论证、统一思想认识，依法履行法定程序，并向市委作出专项报告，经市委批转执行。本届立法规划确定了26件正式项目和调研项目。其中，加强推动经济转型升级方面5件，保障和改善民生方面12件，加强和创新社会管理方面5件，保护资源环境方面4件。在年度立法工作计划的编制过程中，市人大常委会以立法规划为依据，着眼于当前全市经济社会发展的实际需要，在主动向市委汇报，经市委同意后再经审议通过并组织实施。

    （二）推进立法工作体制机制改革创新

    2010年，市委在《关于进一步加强和改进人大工作的意见》中明确提出，要支持和保证人大及其常委会依法行使地方立法权，党委加强对地方立法工作的领导，坚持地方立法决策同改革发展稳定重大决策结合起来，协调解决立法工作中的重大问题等。2014年，市委《关于进一步加强和改进人大工作，推动人大工作与时俱进的意见》明确，要完善党委领导、人大主导的地方立法体制机制，完善党委对地方立法工作中重大问题决策的程序，使立法决策和改革决策更好衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要，充分发挥立法的引领、推动和保障作用等。去年，市委在关于全面深化改革的意见中，对全市立法工作贯彻改革精神，推进科学立法、民主立法提出了进一步的要求。为此，市人大常委会始终将地方立法工作体制机制的进一步创新完善，作为推动人大工作与时俱进的重要内容，先后制定并修订了无锡市制定地方性法规条例的《实施意见》，出台了《关于深入开展立法协商工作的意见》，制定了《关于推进民主立法工作的规定》和《关于开展立法联系点工作的意见》等。《无锡市制定地方性法规条例》的全面修订也已经列入今年的立法工作计划。通过对立法规划与工作计划编制、法规项目起草、审议的各项工作机制的不断完善，更好地体现了党委领导、人大主导、发挥政府的重要作用和体现人大代表与人民群众主体地位的有机统一。

    （三）呼应党委决策、体现党委意图

    市人大常委会在地方立法工作中不断增强坚持党的领导的思想自觉与行动自觉，正确处理好党委领导立法与发挥人大在立法中主导作用的关系，努力做好立法程序与党领导立法工作程序的对接。重要的法规项目或者法规规范中的重要制度性安排，除了加强与政府及相关部门的协调沟通外，主动向市委请示报告，取得市委支持并积极贯彻党委意图，把市委决策精神不折不扣地落实到立法工作之中。

    2007年太湖供水危机以后，按照市委关于推进水环境治理的一系列决策要求，市人大常委会全面修订了《水环境保护条例》。根据市委提出的“治水先治河、治河先立法”的要求，及时组织制定了《河道管理条例》，明确将“河长制”上升为地方性法规的要求，巩固了全市水环境治理工作的成果；根据市委全会对制定《太湖新城生态城条例》提出的要求，及时将该项立法列入年度立法工作计划并组织实施，成为全国第一部规范生态城市建设的地方性法规。根据市委常委会会议关于加快我市产业转型升级方面立法的要求，落实人大代表在促进实体经济产业升级发展议案中提出的建议，适时制定《促进中小企业转型发展条例》。围绕“转型发展”主题，注重产业政策指导与创新推动，强化淘汰落后产能与改造升级，加大资金支持力度，创新设立应急转贷资金，有力促进中小企业转变发展方式、提升发展水平。根据市委加快旅游业发展立法的要求，及时制定《旅游业促进条例》，以“将无锡建设成为旅游度假胜地和旅游目的地”为目标，在内容上突出规划建设格局，强化了旅游业态的集聚和优化，明确了政策扶持和服务保障措施，推动我市旅游业成为国民经济的战略性支柱产业和人民群众满意的现代服务业。

    （四）强化地方立法任务的推进落实

    近年来，立法规划和年度立法工作计划所确定的立法任务，经市委批转和人大法定程序通过后，均纳入市委确定的我市全面深化改革目标任务和“法治无锡”建设工作部署之中。市委、市政法委加强对我市地方立法的工作考核，将地方立法纳入法治城市考核的重要内容，特别是注重对立法规划与立法计划执行度的考核，凸现了立法规划和计划的严肃性。我市人大常委会按照党委要求，加强对立法规划和年度立法任务的推进落实，把各方面的思想认识统一到落实市委决策部署上来，严格立法程序、明确任务要求，保质保量地完成各项立法任务。上届市人大常委会立法规划项目完成率约80%，本届市人大常委会立法规划项目完成率预计在90%以上，这是立法工作坚持党的领导、反映人大执行力的重要体现。

    二、坚持党的领导推进科学民主立法的主要成效

    （一）立法工作立足全市大局的要求得以较好体现

    市人大常委会在立法工作中，围绕全市改革开放稳定大局，努力做到将党委决策的重大事项、政府推行的重点工作和社会关注的热点问题有机结合起来。在加强推动经济转型升级方面，制定了《促进中小企业转型发展条例》、《旅游业促进条例》等，有力地支持了全市经济转型发展的大局工作。在保障和改善民生方面，制定、修订了《养老机构条例》、《无锡市蔬菜基地条例》、《残疾人保护条例》、《刑事被害人特困救助条例》等一系列法规。在加强和创新社会管理方面，制定了《人口服务管理条例》、《社区戒毒康复条例》、《物业管理条例》等法规。在保护资源环境方面，根据市委关于加强生态文明建设的要求，全面修订了《水环境保护条例》，制定了供水、排水、水资源节约利用等法规，《无锡市实施〈江苏省大气污染防治条例〉办法》也已经列入今年立法工作计划，正在一审后的调研论证之中。

    （二）科学合理的立法工作体制机制基本形成

    市人大常委会高度重视立法工作体制机制建设，认真总结多年立法工作的成熟经验，按照十八届四中全会决定的部署，并结合群众路线教育实践活动和中央、省市委进一步加强立法工作的精神，大力推进立法工作的规范化、制度化，着力构建在党委领导下，人大主导、各方参与、统筹协调、分工合作的立法工作格局。本届市人大常委会先后建立健全了法制委员会统一审议制度、法规案两审隔次审议制度、相关专业工委的前期审查制度。在立法工作关键节点上建立并完善相应的会议制度，包括：1、立法起草工作部署会议，明确立法指导思想和基本方向，明确立法解决的主要问题和基本框架，明确工作要求和时序进度；2、法规起草修改工作会商会议，人大政府相关部门共同研究法规起草、修改中的相关问题；3、草案修改工作汇报会议，修改确定法规草案的主要内容，人大政府形成共识；4、法规实施工作会议，部署法规的宣传贯彻和组织实施工作。

    （三）科学立法、民主立法取得较大进展

    市人大常委会积极推进科学立法、民主立法，全面推进民主立法十项制度，即：立法公开制度、立项论证调研制度、立法联系点制度、与基层人大和代表联系制度、立法协商和立法论证听证制度、立法专题调研视察制度、法规草案通过前评估制度、征求意见反馈制度、立法后评估制度、立法宣传制度等。去年，常委会根据《无锡市人大常委会关于开展立法联系点工作的意见》，确定了首批18个立法联系点，包括9个镇（街道）、3个行业协会、2个律师事务所和4个企业。立法联系点成为立法机关与基层群众面对面交流协商的平台，对于立法工作走群众路线、深入推进开门立法、扩大公民有序参与立法途径发挥了积极的作用。根据中央和省、市委关于加强社会主义协商民主工作的意见精神，组织课题组进行专门调研，并研究制定了《无锡市人大常委会关于深入开展立法协商工作的意见》，在省内率先就开展地方立法协商工作进行规范，明确了立法协商工作的指导思想、基本原则和立法协商的六项主要内容、七项工作机制，突出了人大代表和人民群众在立法协商中的作用，强化了立法协商工作的组织领导。去年，市人大常委会召开《无锡市公共交通条例》专题协商会议，充分听取政协委员、各民主党派和无党派人士、工商联和各人民团体的意见，取得了良好的效果，入选2015年度江苏人大（市县）十大新闻。

    （四）立法工作取得丰硕成果

    我市历届人大常委会高度重视地方立法工作，在市委领导下，经过各方面的共同努力，立法工作取得了丰硕的成果。从早期的残疾人保护条例、预防职务犯罪条例、宜兴紫砂保护条例，到近年来的城市照明条例、公共信用信息条例、粮油流通安全条例、刑事被害人特困救助条例、社区戒毒康复条例、养老机构条例等。这些立法，许多都是在全国没有立法先例的情况下，反映了经济社会发展的实际需要和本市地域特点，系统总结成功经验，探索创新法治路径，特色鲜明、亮点频频。2008年以后，为了应对太湖供水危机和水环境保护不断出现的新情况、新问题，经过我市两届人大常委会的不懈努力，先后制定了以《水环境保护条例》为核心的8部涉水法规，基本形成了一个水环境保护地方立法系列，为我市水环境的持续改善打下了坚实的法制基础。几年来，太湖无锡水域水环境整治和水生态修复取得显著的成效，其中水环境立法功不可没。

    三、进一步落实党领导地方立法工作的举措

    在全面深化改革和全面依法治国的大背景下，党和国家对立法工作的要求很高，提出要在改革和发展中坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。围绕这一目标要求，我们还将进一步坚持和完善党对地方立法工作的领导。

    （一）推进党委领导立法工作的规范化、制度化。十八届四中全会决定要求完善立法体制，加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。我们将在党委领导下，进一步加强顶层设计，进一步明确党委领导立法工作的内容和程序，完善和规范汇报指导制度，同时还要进一步健全市委与市人大常委会主要领导、主管领导间的立法沟通机制。

    （二）统筹考虑重大政策措施出台与地方立法的关系。推动地方党委在研究确定全局工作方向的过程中，充分考虑与立法的关系，同时提出地方性法规的立、改、废的指导性意见，使党委的重大决策与地方立法做到科学衔接、协调同步。同时，地方人大立法机关在立法时，也要考虑与改革的适应性，为改革提供法律依据或者可供试验、试点的空间。

    （三）在党委支持下进一步发挥人大的立法主导作用。党的领导是发挥人大主导作用的根本保证，对立法过程中涉及的重大问题及时向党委汇报，由党委适时予以指导和协调，以充分发挥党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，推动解决立法过程中遇到的难题，保证立法质量、提升法规权威、增强法规实施效果。

    （四）加强立法队伍建设和人才培养。地方立法机关要加强立法能力建设，立法法修改后，对地方人大立法队伍建设也提出了更高的要求。将推动党委组织部门会同人大常委会通过提名、选举，进一步提高人大代表以及常委会组成人员中法律专业人才的比例；选拔和培养更多的优秀人才充实人大立法队伍，加强人才流动，增强立法队伍的活力。