勇于尝试 发挥人大主导作用

    “发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”，是党的十八届四中全会提出的要求。吉林市人大常委会在地方立法工作中全面贯彻党中央的精神，并在《吉林市城区养犬管理条例》的立法实践活动践行了有关要求。总结近两年的立法实践感触良多，与大家共享，不足之处请不吝赐教。

    一、科学选题，反映民意

    科学选定立法题目是开展地方立法工作的前提和基础。随着人们生活水平的提高，社会需求的多元化，养犬成为一部分人精神慰藉、日常消遣和谋利的方式。据统计，2014年末，吉林市市区犬只的数量在15万只左右，其中，中、小型犬占70%，大型犬占25%,烈性犬占5%。随着犬只数量快速增长，犬只惊吓人和伤人带来的矛盾纠纷，犬只随地大小便影响市容市貌，私自处理死亡犬只等问题也逐年升级。市政府曾于2008年制定了城市养犬管理办法，对养犬行为起到了一定的规范作用。但是，随着新情况、新问题的出现，原政府规章难以发挥有效管理的作用，主要问题是法律效力不够，同时还存在政府及其部门职责不够具体致使部门执法难以形成合力，养犬规范不够明确导致经常产生社会纠纷等问题，反响很大，社会各界关于制定一部城市养犬管理地方性法规的呼声也很高。为了反映民意，明确政府及其部门职责，规范养犬行为，维护公共秩序、保障群众人身和财产安全，切实惩治违法行为，提升城市管理水平，市人大常委会经过深入调查研究，于2015年10月适时启动了立法的前期准备工作，并将制定《吉林市城区养犬管理条例》列入2015年年度地方立法计划。

    二、自主提案，发挥主体作用

    由人大有关专门委员会自主提案是有效发挥人大及其常委会在立法工作中主导作用的重要方式。经过多年来的立法实践，我们感触很深，作为人大在地方立法工作上是有深厚的底蕴的。驻会的常委会领导以及专门委员会和常委会工作机构的负责人，一方面由“一府两院”的领导交流过来，另一方面由人大机关自己培养起来，拥有丰富的实践经验和管理经历，站位高、角度准，又有时间、有精力静下心来研究立法问题，有利于把多年以来积淀的理论素养和实践经验系统化、理论化、法制化；非驻会的常委会委员覆盖多个领域，总能从多个角度和不同侧面审视问题，代表性强，有益于减少地方立法的盲区和死角；我们的立法队伍人员稳定，经验丰富，立法技术水平也相对较高，相对“一府两院”的常规事务性工作占用较大时间和精力不同，投入立法工作的专注度比较高；长期以来，通过三查（察）活动，积累了大量的一手情况和数据，掌握的监督重点以及有效的监督方式和手段，也为立法决策提供了有力的支撑。加之，养犬管理这样家喻户晓的立法内容通过自主提案的方式，既有利于将政府对该项工作的责任具体法定化，又有利于规避部门权力法律化和部门利益倾向化的问题，更有利于提高地方性法规设定内容的针对性和规范性。因此，在确定《吉林市城区养犬管理条例》这个立法项目之初，吉林市人大常委会就将法制委员会明确为提出法规议案的主体。

    三、委托立法，集中民智

    委托第三方起草法规草案初稿是地方立法工作中集中民智的有力措施。按照党的十八届四中全会关于“探索委托第三方起草法律法规草案”的要求，在制定《吉林市城区养犬管理条例》时，吉林市人大常委会确定了采取委托起草的工作方式。2015年2月下旬，市人大常委会办公厅印发了《吉林市人大常委会办公厅关于<吉林市城区养犬管理条例>起草和初审的工作方案》，成立了立法领导小组，组长由常委会分管地方立法的副主任担任，副组长由常委会法制工作委员会主任担任，成员包括市人大常委会办公厅、法制工作委员会，市人大内务司法委员会、农业与农村委员会、教育科学文化卫生委员会、城乡建设环境保护委员会，市人民政府法制办公室，市公安局、城市管理行政执法局、市政公用局、卫生和计划生育委员会、畜牧业管理局，北华大学法学院、吉林保民律师事务所等立法、执法和委托起草法规草案的部门和单位的负责人。3月上旬，立法领导小组召开会议明确了委托具有的丰富教学理论经验的北华大学法学院和具有坚实的司法实践经验的吉林保民律师事务所起草《条例》草案初稿，并对起草《法规》草案初稿应当包括的内容、起草工作程序和文稿质量提出了具体的要求。两家起草单位按照市人大常委会的要求，对养犬人、非养犬人、养犬管理者采取了书面征求意见、问卷调查，广播、电视等新闻媒体互动等方式，了解了我市养犬的现状、存在的问题、管理方式和重点之后，北华大学法学院组织专家、教授，吉林保民律师事务所组织执业律师、法律工作者，经过反复研究分别形成了《条例》草案初稿各两稿，并于5月上旬报市人大常委会。该条例草案初稿制定过程中，共有1500多人次参与调研、座谈、起草、互动、论证、修改等环节，提出近300项明确的意见和建议，全面反映了社会各界对于城市养犬管理的想法，较好地集中了社会各界的智慧，充分体现了广大市民的诉求。

    四、深入调研、论证、评估，提高地方立法质量

    深入调研和论证评估法规内容，是提高立法质量的有效途径。5月下旬，吉林市人大常委会法制工作委员会将《条例》草案征求意见稿书面征求了市人大常委会机关驻会代表和部分非驻会市人大代表，四个城区人大常委会、法院，市政府法制办、公安、畜牧兽医、城管执法、工商、卫生、财政、价格、环境卫生等相关部门的修改意见。6月中旬，法制工作委员会分别在船营区和昌邑区人大常委会机关召开了有部分市区两级人大代表和政协委员，公安派出所、城管执法大队、街道办事处的有关工作人员，社区居民委员会、业主委员会、物业服务企业代表，部分养犬人和非养犬人参加的座谈会，就《条例》草案的有关内容进行了论证。6月下旬，市人大常委会举行立法听证会，就城区养犬管理地方立法应当规范的主要内容组织了立法听证活动。7月份，法制工作委员会结合各方面意见和建议，对《条例》草案进行了论证、修改并形成了《条例》草案征求意见稿。8月上旬，市人大常委会办公厅发函就《条例》草案征求意见稿书面征求了市政府的意见，市政府于8月下旬以市政府办公厅函的形式正式反馈了意见。同时，还在8月中旬召开了立法咨询会议，就《条例》草案征求意见稿征求了市人大常委会立法咨询员的意见。经立法领导小组立会对《条例》草案的具体内容进行论证和调整后，市人大法制委员会于9月上旬召开了会议，结合各方面的修改意见和建议对《条例》草案的内容进行了再次论证和修改，根据本地实际，不拘泥于法规体例，突出重点，注重“小而精”，在精细化立法上下功夫，准确地阐述法规条文内涵，精确地界定法律规范外延。市人大常委会于10月中旬一审后，法制工作委员会根据常委会组成人员的审议意见对《条例（草案）》进行了修改，再次送常委会立法咨询员征求意见，并送吉林省人大常委会法制工作委员会，请其提前介入、把关论证。市人大常委会法制工作委员会将以上各方面提出的意见和建议汇总后，对《条例（草案）》的有关问题进行了调研论证，形成了《条例（草案）》修改讨论稿，并送驻会常委会组成人员征求意见。11月中旬，市人大法制委员会召开了会议，根据市人大常委会组成人员、省人大常委会法制工作委员会、市人大常委会立法咨询员及有关方面的意见和建议，对《条例（草案）》进行了统一审议，形成了《条例（草案）》修改稿和审议结果的报告，经12月中旬的市人大常委会二审通过，报请省人大常委会审查批准，于2016年7月1日起施行。

    五、重视贯彻，推进相关工作

    重视地方性法规的贯彻执行，推进法规的普及和配套制度建设，是促进法规有效实施的主要途径。立法的目的在于通过实施法律，有效地约束和规范社会生活。因此，法律实施的效果是检验一部法律是否具有科学性、是否被公众普遍遵守和认可、法律本身及实施环境是否存在问题的基本标准，它也涵盖了立法、普法、执法、守法、司法的全过程。为了做好该部法规有效的宣传与贯彻工作，一是我们于2016年4月上旬在本地《江城日报》和《江城晚报》两家报纸上全文公布了法规内容，广而告之，扩大法规的影响面；二是于4月至5月在吉林市电视台、吉林市人民广播电台以等7家媒体开辟直播和专栏节目，宣传法规的具体内容，与广大市民和社会各界互动，营造良好的社会氛围；三是于6月上旬，由吉林市人大常委会组织召开了有市人大常委会领导、市人大各专门委员会及常委会工作机构的负责人，市政府领导、市政府有关部门的负责人，新闻媒体记者，北华大学法学院、吉林保民律师事务所的负责人，以及部分市民代表参加的《吉林市城区养犬管理条例》新闻发布会，市人大领导、市政府领导以及法规主管部门的负责人发表了讲话和发言，为更好地贯彻实施这部法规，提出了要求、明确了方向、确定了工作重点和工作标准；四是于6月中旬，由市人大常委会法制工作委员会相关处室的负责人通过有关新闻媒体对该部法规的内容进行了详细的书面解读，进一步深化法规的普及工作；五是分别于4月上旬和6月下旬，由市人大常委会法制工作委员会相关处室的负责人对市公安局的执法人员进行了关于该条例的具体内容、执法要求的培训，在规范具体行政执法行为上奠定了基础；六是督促并指导市法制办、市公安局共同制定的实施办法，完善了行政执法的配套制度建设工作，明确了各部门职责和执法程序。

    鉴于该条例是我市首部由人大自主提出议案的行政管理类型法规，并成功组织了委托起草和立法听证活动；立法过程中，社会各界和公众参与人数之多、吸收意见之广，创我市单部立法之最，是认真贯彻党的十八届四中全会提出的要求，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用一次有益的尝试。对该条例实施情况开展立法后评估，总结经验，发现不足，意义不同寻常。我们下步计划在该条例颁布实施1年后开展立法后评估活动，结合法规实施取得的成效、存在的问题进行的评价，为该部法规更好的实施、修改完善奠定基础，并从中总结经验，为提高地方立法质量和行政执法水平提供借鉴和指导。