加强党领导地方立法工作的实践与思考

    党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证，也是加强民主法制建设、做好立法工作的根本保证。党的十八届四中全会强调：加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。多年来，淮南市人大常委会在立法工作中始终坚持党的领导，主动向地方党委报告立法中的重大事项，紧紧围绕地方党委中心任务统筹谋划立法工作，突出重点，急用先立，从法律制度上保证了地方党委发展改革决策的贯彻落实，有力地促进了地方经济社会的发展。下面，结合淮南近年来地方立法的实践，谈谈关于加强党对地方立法领导的认识和体会。

     一、实践与探索

    １.围绕地方党委的经济社会发展战略，谋划地方立法规划

    淮南是我国重要的能源基地，全国十三个亿吨煤基地之一。为了破解“矿竭城衰”的资源型城市发展“周期率”，加速崛起进程，淮南市委确立了立足煤、延伸煤、不唯煤、超越煤的发展思路，制定了建设资源节约型、环境友好型的“两型城市”战略。淮南市人大常委会积极发挥地方立法的引领和推动作用,紧紧围绕“两型城市”发展战略的决策部署，科学编制地方立法规划，用法治来破解发展战略实施中的重点问题、难点问题。如针对“两型城市”战略中的资源保护发展策略，将采煤塌陷区治理纳入立法规划，既加快了采煤塌陷土地的治理，促进生态环境的改善，又妥善解决了失地农民与煤矿企业的矛盾，维护了双方的合法权益。针对“两型城市”战略中的城乡一体化发展策略，将城乡规划条例纳入立法规划，构建城乡统筹发展的规划体系，既加快了城乡规划的科学编制，发挥规划的引领和规范作用，又突出了淮南山、水资源的保护，推动人居环境的提升。针对“两型城市”战略中的大招商、大开放、大发展策略，将优化投资环境纳入立法规划，规范政府信息公开、办证审批和行政检查行为，为投资者和企业提供公开透明、便捷高效、公正廉洁的服务，维护统一开放、公平竞争、诚实守信的投资环境，保障了投资者和企业的合法权益。

    2.响应地方党委的中心工作部署，确定地方立法重点

    近年来，淮南市委根据经济社会发展的需要和广大人民群众的诉求，分别提出了阶段性的重点工作和目标。淮南市人大常委会积极响应市委的号召，把立法工作与市委中心工作紧密结合，加快实施重点立法项目。如为了改善人居环境，提升人民群众的幸福指数，淮南市委提出了创建全国森林城市的目标， 淮南市人大常委会及时启动《淮南市城市绿化条例》的修订工作，将森林城市的综合指标、覆盖率、森林健康、生态网络等考核标准具体量化到城市绿化建设中，上升为法律规范；明确绿地的建设责任主体和管护责任主体，严格城市绿线管理，禁止减少规划绿地总量。同时为提高城市森林覆盖率，保护城市“天然氧吧”——舜耕山，制定了《淮南市舜耕山风景区管理条例》，将舜耕山脉整体纳入保护范围，划定核心保护区和规划控制区，实施史上最严格的保护措施：核心保护区内禁止任何项目建设；规划控制区内原则上不再批准新建项目，如有特殊需要，市人民政府组织听证后报市人大常委会审查决定。这两件地方性法规的修订和出台，有力地推动了城市绿化建设，保证了创建全国森林城市目标的落实。再如淮南市人大常委会为了响应市委加快公用事业发展，更好满足人民群众生活需要的决策，先后制定了《淮南市公用事业特许经营条例》、《淮南市城市供水用水管理条例》、《淮南市集中供热管理条例》等法规，明确了公用事业行业的准入条件和机制，规范经营者和用户的权利义务，促进了公用事业的健康发展。今年，淮南市人大常委会根据市委创建省级文明城市的决策，及时调整立法计划，将《淮南市文明行为促进条例》列入实施计划，从法律制度层面推动公民文明行为的养成和提升。

    3.紧扣地方党委的发展改革决策，为发展改革提供法制依据

    党的十八大和十八届三中、四中全会强调“改革要于法有据”。淮南市人大常委会紧扣市委的改革决策部署，把发展改革决策与立法决策相结合，发挥法治引领和推动改革发展的作用。如为了推动公共资源交易和监督管理体制的改革,2014年淮南市人大常委会制定了《淮南市公共资源交易管理条例》，整合工程建设项目招标投标、土地使用权出让、国有产权交易、政府采购等平台，建立统一规范的公共资源交易中心，形成了决策、监管、操作相分离的公共资源交易管理模式。实施公共资源交易目录管理“清单制”，并对公共资源交易目录的制定和修订程序作了规范，特别强调交易目录的制定和修订应当公开征求社会各方面的意见。建立交易信息公开制度，明确不得交易、中止交易和终止交易的情形，规范交易项目投标担保（竞买担保）或者履约担保行为，营造公开、公平、高效的交易环境。法规完善的制度设计为公共资源交易管理体制和机制的改革提供了有力的法制支撑。2015年根据深化行政审批改革的要求，淮南市人大常委会制定了全国设区的市首件规范行政审批的地方性法规——《淮南市优化行政审批条例》。针对行政审批中的项目过多、程序繁琐问题，厘清政府权力边界，实施行政审批目录清单，亮出政府的“权力家底”；针对审批时限长、前置条件相互交叉的问题，建立了联合审批制度，挤干审批时限的“水分”。同时构建网上行政审批平台，实现了审批权力公开透明运作，最大限度地减少权力障碍和腐败。这一法规的实施，加快了淮南行政审批制度的改革，使淮南成为全省行政审批数量最少、效率最高的城市。

    4.坚持地方立法的重大事项向地方党委报告制度

    淮南市人大常委会在紧紧围绕市委的决策部署统筹谋划、推动和开展地方立法的同时，始终坚持向市委报告立法中的重大事项，保证地方立法充分体现市委的主张和意图，牢牢把握地方立法正确的政治方向。一是坚持立法规划向市委报告制度。立法规划是一届人大及其常委会地方立法工作的统领，直接影响着地方立法总体布局和立法方向。淮南市人大常委会在届始之年编制五年立法规划，并在充分研究论证后，向市委作专题报告，经市委研究同意后印发实施。这样既实现了市委对立法工作总揽全局、协调各方的领导核心作用，又保证了立法规划得到有效的实施。二是坚持年度立法计划向市委报告制度。年度立法计划虽然是立法规划的实施，但是每年都会根据经济社会发展的需要和国家、省的立法进程而作相应的删减、增加。淮南市人大常委会在向市委报告年度工作要点的同时，专题报告年度立法计划，并重点说明调整项目的必要性、可行性。三是坚持重要立法项目和制度设计向市委报告制度。对于涉及经济社会发展和民主法治建设的重要立法项目，淮南市人大常委会主动向市委报告，详细说明法规草案的结构、内容和起草过程。如今年在修改《淮南市人民代表大会及其常务委员会立法条例》时，将修改草案和说明向市委作了专题汇报。对于立法项目中的重要制度设计，也主动向市委报告，说明制度设计的合法性、合理性和可操作性，并就有关体制、机制的改革问题提出意见，取得市委的同意和支持。

    二、新形势下加强党领导地方立法工作的认识与思考

    1.坚持和依靠党的领导是做好地方立法工作的根本保证

    坚持和完善党的领导，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所在、幸福所在。地方立法工作必须始终坚持和依靠党的领导。首先，地方党委的改革发展决策为地方立法指明了工作的方向和重点。地方党委的改革发展决策部署是本地区经济社会发展的指导思想，也是法律制度的精神所系、精髓所在。一方面地方党委的改革发展决策为地方人大常委会确定立法项目提供了重要源泉；另一方面，地方立法只有与地方党委的改革发展决策部署相同步，才能有效发挥地方立法的引领和推动作用，实现地方立法的价值取向。其次，地方党委的领导保证了地方立法的正确政治方向。立法是一项重要的政治活动，地方党委通过确定立法方向和原则、加强和改进对立法机关的领导，支持和保证立法机关依法充分行使职权，最终使党的主张通过法定程序贯彻和体现到具体的立法当中。离开党的领导，地方立法就会迷失或者偏离方向，更谈不上“良法善治”。再次，地方党委为地方立法提供了人力和智力支持。地方党委通过对立法机构、干部职数、人员编制的增加，保证了立法工作的需要，并且通过法律人才的选配和培养，为地方立法提供了智力支持，促进地方立法质量的提升。因此地方人大常委会要不断增强坚持和依靠党领导立法的思想自觉和行动自觉，把党的领导贯彻到立法工作全过程，确保地方立法反映地方党委的决策和本地区经济社会发展要求。

    2.正确处理加强党的领导与发挥人大主导作用的关系

    党委领导、人大主导、政府依托、各方参与四位一体，有机统一，构成了地方立法的基本工作格局。加强党对地方立法工作的领导与发挥人大在立法中的主导作用是统一的，强调加强党的领导并不是否认或者削弱人大、政府和人民群众在地方立法中的重要作用。党的十八届四中全会再次强调党依据宪法法律治国理政，党对地方立法工作的领导主要是通过研究决定立法规划、立法计划和提出立法建议等途径，研究决定立法中的重要事项，实现党对地方立法的政治领导，保证地方立法沿着正确的政治方向前进，支持和保证立法机关充分行使地方立法权。实践中也是如此，地方立法焦点、难点问题和制度创新，都是在地方党委的决策下进行体制和机制的改革而实现的。地方人大作为立法主体，依照法定程序开展立法活动，发挥其在立法工作中的主导作用，是宪法和法律赋予的重要职责。地方人大要主导好法规的立项、起草、论证、审议等各个环节，通过多种途径和方式听取民意、汇集民智，将地方党委的主张和人民意志统一起来，形成法律制度规范，成为本行政区域内共同遵守的行为准则，从而更好地实现地方党委的立法建议和改革发展决策。正如张德江委员长强调的：“越是坚持党的领导，就越能有效地发挥人大的主导作用，有效地进行立法沟通协调，有效地推动立法进程。”

    3.建立和完善地方立法重大事项报告制度和地方党委地方立法决策程序

    党的十八届四中全会明确提出要完善党领导立法的决策程序，今年中央印发了《关于加强党领导立法工作的意见》，地方党委和人大要按照要求，结合地方立法实践不断完善决策和报告程序。一方面，地方人大常委会要制定立法重大事项报告的具体制度。立法重大事项向地方党委报告已经是地方人大常委会的普遍做法，但是制度建设方面还不够完善。在报告内容上，除立法规划、立法计划之外，立法重大事项的具体范围还比较模糊。如法规案暂缓审议、搁置是否属于重大事项，是否需要向地方党委报告。在报告形式上，立法计划是单独报告，还是与常委会年度工作要点一起报告等。在报告时间和主体上，重要法规是在起草阶段报告，还是在审议阶段报告，报告的主体是政府党组，还是人大常委会党组等。此外，设区的市重要法规在向地方党委报告后，省级人大常委会对部分规定有不同意见，是否需要重新报告等。这些问题都需要地方人大常委会结合立法实践，作出明确、具体的规定。另一方面，地方党委要制定立法重大事项的决策程序。一是从制度层面，落实地方党委主要负责人履行领导立法工作第一责任人的职责，保证重大立法项目和地方立法工作的顺利推进；二是从机制层面，建立人大常委会党组向地方党委定期报告立法工作的制度，保证党对立法工作的领导；三是从工作层面，完善立法重大事项集体研究决策制度，发挥好人大在立法中的主导作用，保证科学立法、民主立法和依法立法的落实。