认真贯彻实施新修改的立法法 扎实推进设区的市地方立法工作
河南省人大常委会法制工作委员会
党的十八届四中全会和修改的《立法法》赋予设区的市地方立法权后，河南省人大常委会高度重视，根据河南实际，采取有效措施，扎实推进设区的市地方立法工作，取得了明显成效。
一、基本情况
（一）及时修改地方性法规，为设区的市开展立法提供支撑和保障
立法法修改后，对地方立法工作提出了许多新要求。为了适应新形势下地方立法工作，河南省人大常委会从2015年5月开始至2016年1月，对《河南省人大及其常委会地方立法程序规定》进行了全面修订，形成了《河南省地方立法条例》，该《条例》经过省人大常委会两次审议，已于今年1月提请河南省第十二届人民代表大会第五次会议审议通过。《条例》不仅对省级地方性法规制定程序作出了规范，而且又为设区的市地方性法规制定程序提供了遵循，尤其是细化了审查批准标准、简化了批准程序，具有很强的针对性和可操作性。同时，为了适应立法法对规范性文件审查工作的新要求，河南省人大常委会于2015年还对《河南省实施〈监督法〉办法》中“规范性文件备案审查”一章进行了修改，并于当年9月经省人大常委会审议通过。修改后的法规进一步明确了备案范围、审查原则、审查内容，强化了主动审查机制、反馈机制和审查处理程序等，为进一步做好规范性文件备案审查工作奠定了基础。
（二）求实求严，依法赋予设区的市地方立法权
河南省共有17个设区的市，除郑州、洛阳市早已享有立法权外，《立法法》修改前，还有南阳、焦作、平顶山、开封、安阳、鹤壁、驻马店、漯河、新乡、濮阳、许昌、三门峡、商丘、周口、信阳市15个设区的市尚无立法权。2015年3月立法法修改后，河南省人大常委会从本省实际出发，严格按照新立法法的要求，先后分两批依法赋予了15个设区的市地方立法权。第一批是2015年7月，省人大常委会作出决定，确定了南阳等八个设区的市开始制定地方性法规的时间；第二批是2015年11月，省人大常委会确定了新乡等七个设区的市开始制定地方性法规的时间。河南省设区的市地方立法权赋权工作已顺利有序完成。
二、主要做法和体会
（一）从实际出发，积极稳妥推进赋予设区的市行使立法权
依法赋予设区的市地方立法权，是全面深化改革和全面推进依法治国的重大举措，是在中央统一领导下充分发挥中央和地方两个积极性的必然要求，也是我国法治发展史上的一个里程碑，意义十分重大。为了做好这项工作，河南省人大常委会从以下几个方面开展工作：
1.调查摸底，及早筹划。立法法修订后，河南省人大常委会立即开展赋予设区的市地方立法权工作。为了弄清各设区的市与行使地方立法权相关的情况，如机构设置、立法要求、立法能力等，省人大常委会安排法制委、法工委于2015年3月就进行摸底调查。法工委首先发文要求各设区的市人大常委会向省人大常委会报送本市与行使地方立法权相关的情况，尔后又组织数个调研组，分批分赴设区的市进行调查研究，并到有关兄弟省市学习借鉴其先行先试的经验。在调研的基础上，摸清了情况，理清了思路，确定了指导思想：即是坚持成熟一个赋权一个，不搞一刀切、一阵风；坚持按条件赋权。设区的市人大及其常委会应当具备立法专门机构、立法工作机构、配备与工作相适应的专门立法工作人员等依法履行职能的基本条件；严格规范程序。由设区的市人大常委会自主申报，省人大常委会进行评估。对具备赋权条件的设区的市，由省人大常委会主任会议提出议案，省人大常委会会议审议表决后依法作出赋权决定。
2.明确条件、规范程序。根据新修改的《立法法》规定，我们认为，就河南的情况而言，确定设区的市开始制定地方性法规的条件中，最重要的是立法能力，衡量立法能力的重要标准是立法机构和立法人员。为此，对依法赋权的各市在立法能力方面提出了基本要求：（1）市人大设立有负责法规统一审议的法制委员会；（2）市人大常委会设立有负责综合性立法工作的法制工作委员会，配备必要的专门立法工作人员。为突出立法能力这个关键，河南省人大常委会办公厅、河南省机构编制委员会办公室联合下文要求：一是完善法制委员会机构和人员配备。人口较多的设区的市，法制委员会的组成人员应在9人以上，其他市的法制委员会的组成人员应在7人以上，法制委员会的组成人员中具有法学学历或者具有法律实践工作经验的人员比例原则上不低于50%；二是完善法制工作委员会机构设置和人员配备。要求法工委的人员编制不少于6名，人口较多、立法任务较重的市可适应增加人员编制；三是加强设区的市政府及其部门法制机构建设。各设区的市的市政府法制机构要配备一定数量的立法专职工作人员，城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等职能部门要有机构承担相关立法工作，并配备专职工作人员。同时借鉴外省工作经验，结合我省实际，省人大常委会依法确定设区的市开始制定地方性法规，须经申报筹备、正式申报、进行评估、审议确定等程序。审议通过后，由省人大常委会予以公布，并报全国人大常委会和国务院备案。
3.认真评估，依法赋权。省人大常委会制定了《关于依法确定设区的市开始制定地方性法规的评估工作方案》，明确了评估的组织、主要内容、方式和时间等要求。省人大常委会对提出申请地方立法权的15个设区的市，按照要求进行严格考核。评估时，省人大法制委、省人大常委会法工委组成若干个评估小组到所评估的市听取汇报、召开座谈会、实地查看，特别是核实各市人大法制委和法工委人员配备和编制情况，把机构设置、编制人数、实有人数、法律本科以上人数、办公场所一一对照。省人大法制委、法工委根据评估情况形成评估报告提交省人大常委会主任会议。对于符合赋权条件的设区的市，评估报告提出明确意见，并建议主任会议提请常委会审议确定。截止2015年底，全省17个设区的市人大及其常委会全部设立了法制委员会和法制工作委员会。人大法制委负责法规统一审议，一般配备9—12人；人大常委会法工委承担具体立法工作和服务工作，一般配备7—10人，大多下设综合科和立法科。
（二）适时开展立法培训，提高立法工作者的业务技能和水平
为了贯彻落实好立法法，提高设区的市人大立法队伍的素质和水平，全面做好地方立法工作，河南省人大常委会先后进行了两次大规模的培训。一是2015年4月中旬，省人大常委会在郑州举行首次地方立法培训会议。除了省委、省人大常委会主要负责同志作重要指示和重要讲话外，还邀请全国人大法律委员会、全国人大常委会法工委、河南省人大法制委员会负责同志等作了专题辅导。二是2016年4月中旬，为进一步贯彻落实好立法法和第二十一次全国地方立法研讨会精神，省人大常委会召开了立法工作暨立法培训会议。在这次会议上，省人大常委会负责立法工作的副主任蒋笃运同志结合我省地方立法工作实际，就地方立法体制的沿革、地方立法的意义和作用及应当把握好的几个问题作了重要讲话。还本着务实管用的原则，请省人大常委会副秘书长、办公厅主任，法工委主任和副主任，各主要业务处室负责同志讲授了人大制度、立法形势、操作实务、备案审查等方面的内容，3个设区的市人大常委会和省政府有关部门做了立法经验交流发言。培训会议上还印发了省人大常委会法工委编写的与地方立法工作相关的书籍、材料等，作为对设区的市未来地方立法的基本教材和参考。这两次培训会议时间虽短，但内容丰富、特色鲜明、有的放矢、务实管用，办得很成功，与会同志普遍反映收获很大，达到了预期目的。各市人大常委会也都非常重视立法工作人员的培训。截止目前，有5个设区市自己组织培训、有4个市组织到北京、上海等地外出培训。通过外出培训和自己组织培训，已将法制委组成人员和法工委工作人员至少培训了一遍。
（三）科学编制立法计划，确保设区的市立法不偏轨
今年是我省15个设区的市取得地方立法权后开始制定地方性法规的第一年。各设区的市人大常委会对地方立法工作表现出了极大的热情。各市人大常委会在市委的领导下，在充分调查研究、征求各方面意见的基础上，初步制定了本市的立法规划，确定了今年的立法计划。全省17个设区的市中，16个市年初向省人大常委会报送了今年立法计划，共有立法项目59件，其中，年度内提请审议的项目24件、立法调研项目35件。为了保证设区的市立法合法有效，省人大常委会法工委对设区的市报送的年度立法计划进行了充分论证研究，对每一个立法项目进行了严格审查把关。根据立法法的规定，确定了年度审议项目15件、调研项目32件，经省人大常委会同意后，正式确定为2016年度立法计划。从全省情况看，各设区的市的地方立法工作今年呈现出了良好的开端。对列入今年正式审议的法规项目，各市人大常委会按计划积极有序推进。截止今年7月，全省有4个设区的市的4部地方性法规顺利通过省人大常委会审查批准。列入调研计划和法规项目，各市都积极进行立法调研起草。
（四）提前介入，加强对设区的市地方立法活动的业务指导
为了加强对设区的市立法工作的指导，避免设区的市立法活动走弯路，《河南省地方立法条例》专门规定，设区的市人大常委会对地方性法规草案第一次审议后，其法制工作机构应当及时征询省人大常委会法工委对该地方性法规草案的意见。今年，设区的市人大常委会对已经过了一审的地方性法规草案，均按程序报送省人大常委会法工委征求意见。法工委对每一部地方性法规草案都进行了认真研究，从合法性、适应性、协调性、技术性等方面进行面对面指导、一对一帮扶。除此之外，省人大常委会法工委还加强与各设区的市人大常委会法制工作机构的联系与协调，及时帮助解决立法工作中的困难和问题。各设区的市人大常委会在制定立法计划、立法规划时，也提前与省人大法制委、常委会法工委进行沟通、征求意见，取得了很好效果。
回顾赋予设区的市人大及其常委会立法权的过程，我们深深感到：
（一）党委的领导支持是做好这项工作的保证。在赋予设区的市人大及其常委会立法权伊始，省人大常委会首先制定了关于实施立法法、确定设区的市开始制定地方性法规的请示以及推进我省设区的市立法工作的指导意见。两个文件经主任会议同意后报送省委，省委常委会及时审定通过了两个文件，并以省委办公厅文件批转下发，对依法赋权应当把握的原则、条件、步骤、程序以及加强立法机构和队伍建设等问题作出了规定。在实施赋权的各项具体工作中，凡属重要问题，省人大常委会都要向省委报告，尤其是在机构设置问题上，省人大常委会法工委积极主动与省委有关部门沟通，争取支持，促成了省编办出台了《关于加强我省设区的市立法能力建设工作的指导意见》，对各市人大常委会立法机构设置和人员编制问题作出了明确要求。在两批赋权决定提请省人大常委会会议审议前，省人大常委会都向省委主要领导同志进行汇报，确保了赋权工作始终在党委的领导下稳妥推进。设区的市市委也都高度重视立法权申请工作，召开专题会议听取汇报并成立领导小组，对市人大机构增设、人员编制问题大力支持、特事特办。
（二）省市两级人大重视是做好这项工作的关键。党的十八届四中全会以后，省人大常委会即着手筹划赋予设区的市地方立法权工作，并指定省人大法制委、法工委具体开展这项工作。为了保证赋权工作扎实有效，省人大常委会制发专门文件，对各市申报赋权工作进行指导，并召开专门工作会议，安排布置设区的市开始制定地方性法规的申报工作；设区的市申报以后，省人大常委会及时派出工作小组开展评估，等等。各设区的市人大常委会高度重视赋权工作，都积极进行申报准备。市人大常委会积极向市委请示汇报，在市委的领导下，积极创造条件，认真做好申报工作，并在完成机构设置、人员配置后，按期向省人大常委会正式申报。在评估考核中，各设区的市人大常委会主要领导同志亲自向评估小组汇报情况，要求赋权，保证了赋权工作的顺利推进。
（三）因地制宜是做好这项工作的基础。我省设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况、立法需求和立法能力等参差不齐。为了稳妥推进赋权工作，省人大常委会在摸清各设区的市的具体情况的基础上，对各设区的市赋权具体条件作出了不同规定，如前文所述的立法机构和人员配备，根据各设区的市的不同情况提出了不同要求。工作中始终坚持实事求是，一切从实际出发，成熟一个赋权一个，从而有序推进了赋权工作。
三、存在的问题和改进思路举措
在依法赋予设区的市行使地方立法权工作中，我们虽然取得了一些成效，但是也存在着一些问题，值得注意。归纳起来，主要有以下几个方面：一是申请赋权积极，行使立法权不积极。设区的市人大常委会在申报赋权工作中都十分积极，但是赋予行使地方立法权后，个别设区的市却判如两人，立法工作被动消极。如全省有3个设区的市人大常委会今年没有立法审议项目，仅向省人大常委会申报了1—2个调研项目，制定本市地方性法规的积极不够高。二是新手上路，问题颇多。新赋权的设区的市人大常委会，由于立法经验、立法能力的欠缺，使制定出的地方性法规不仅存在着与上位法相抵触的现象，而且还存在适当性、协调性和立法技术规范方面的问题等等。三是立法机构和人员队伍建设需进一步加强。有的设区的市人大常委会赋权后，立法工作人员未能真正配备到位，同时，由于设区的市立法队伍弱、没有人才储备、立法工作制度机制还不健全等，这些都影响了地方立法工作的顺利开展。四是行使立法权的指导思想需进一步端正。赋予设区的市行使地方立法权是全面推进依法治市的需要，但是个别设区的市却将行使立法权作为管理社会的重要手段，立法带有很重的行政色彩。行使立法权中将行政许可权、行政处罚权、行政强制权用到了极致，并借此固化一些不合理的行政措施等。
设区的市行使地方立法权，对本地区来讲，不仅是人大立法工作的开端，更是推动人大工作协调发展、创新发展的有利契机，也为加快地方科学发展、推进地方依法治理提供了重要抓手。为了保证设区的市人大及其常委会立法工作沿着正确的轨道前行，少走弯路，省人大法制委员会、省人大常委会法工委召开联席会议，经过认真研讨，提出了以下工作思路和举措：
（一）加强党的领导
坚持党的领导是确保立法工作沿着正确方向发展的根本保证，也是做好设区的市地方立法的首要条件。党对立法工作的领导主要体现在政治思想、组织以及重大决策等方面的领导，是原则的、大方向的领导和把握。就设区的市立法而言，党委要充分认识正确有效行使好地方立法权的重要意义，在准确理解把握立法法相关要求，深刻领会党的十八届四中全会关于建立健全立法工作体制机制、推进科学立法和民主立法的精神基础上，加强对立法工作的领导，保证地方立法的正确方向。为此，一方面，地方党委要完善其对地方立法工作中重大问题决策的程序和机制，坚持党委研究重要法规草案制度，使党的主张通过法定程序成为国家意志。同时，党委要尊重法律，尊重人大的立法权。另一方面，地方人大在立法中要围绕党委重大决策部署的贯彻实施。每届立法规划应当报同级党委批准。对党委提出的关系经济社会发展全局和人民群众根本利益的立法建议和要求，抓紧调研论证，及时制定相关地方性法规。地方立法涉及本地重大体制和重大政策调整的，必须报同级党委讨论决定。重要地方性法规制定和修改的重大问题，人大常委会党组应向同级党委报告。
（二）坚持依法立法
要正确把握《立法法》规定的立法权限，严格坚持“不抵触、有特色、可操作”的地方立法9字方针，尽量不打擦边球，钻法律空子，立法内容严格限于立法法规定的三个方面，努力立出符合规律、反映民意、站得住、行得通、切实管用之法。设区的市要研究清楚要立什么法、能立什么法和怎么立，自觉维护法制的统一和尊严，在本地特色上下功夫，在有效管用上做文章，把基础工作做扎实，确保立法质量。要依程序立法，严格按照法定的立法程序开展立法工作，加强同省级人大常委会的沟通，取得指导。设区的市人大常委会要坚守立法底线，对设区的市政府设定的行政措施要合法，法规内容要有明显地域特征，有地方特色，解决本地实际问题，有针对性，不能搞一般性法规或者需全省普遍解决的问题，妥善处理设区的市人大及其常委会立法权与省人大及其常委会立法权的关系。
（三）加强制度建设
立法是一项重要的政治活动，法规是这项活动的产品，要保证产品质量，就要靠制度去规范约束，在严格贯彻实施修改后的《立法法》和《河南省地方立法条例》的基础上，省人大常委会要结合设区的市人大及其常委会在立法过程中发现的问题，制定更加具体的规则，明确规矩，统一标准、统一要求，对设区的市人大及其常委会制定的法规内容进行约束和指导，引导设区的市人大及其常委会立法活动不走样。指导意见要征求各方意见，内容同时针对并规范省、市两级人大立法工作，有很强的操作性。基于此，河南省人大法制委和法工委联合起草了关于加强地方立法工作的指导意见，正在按程序提请省人大常委会主任会议或者常务委员会批准，尔后印发执行。
（四）加强立法监督指导
在充分发挥设区的市人大主导作用的同时，省人大常委会要把关口前移。一是严把立项关。设区的市法规项目立项前要进行评估，申报后，省人大常委会法工委要进行研究论证，确保立法项目合法适当，并与省级立法协调一致。二是提前介入指导。在设区的市人民政府常委会研究后、设区的市人大常委会一审前省人大常委会法工委要进行宏观指导，除去法规草案中的“硬伤”。设区的市人大常委会一审后，省人大常委会法工委要全面把关，在收到设区的市人大常委会征询报告后，先将法规草案发送省政府有关部门征求意见，保证法规协调性，尔后省人大常委会法工委进行全面的调查研究并提出修改意见，反馈设区的市人大常委会。设区的市人大常委会二审前，省人大法制委员会介入指导，确保提请审查批准的法规内容无“硬伤”，从而把法规中可能存在的问题尽量解决在报请批准之前，减少或者避免两级人大常委会在地方性法规审查批准中的被动或者尴尬。
（五）加大培训力度
采取多种形式，继续开展法律知识、立法知识、立法技术等内容培训工作。省人大常委会将采取集中开会培训、划片开会培训、相互交流学习培训等，以干代训、以会代训，使培训工作常态化。要拓宽培训对象范围，对政府法制机构和政府有关职能部门、人大法制委和法工委都要进行培训，提高法治意识、立法业务素质和水平。各设区的市人大常委会也要加强培训工作，采取“走出去、请进来”，通过多种途径，提高本市立法队伍的业务水平，提高制定法规质量。
（六）统筹推进省人大常委会立法工作
加强常委会法制工作机构建设，尽快建立健全省人大常委会法工委地方立法审批处室，配齐、配好高素质的立法专业工作者，归口指导、服务设区的市人大及其常委会地方立法工作，确保机构健全、人员足够到位。为了保证省人大常委会审查批准工作的顺利进行和法规的质量，省人大常委会法工委在对设区的市立法工作进行指导时，尽量做到面对面指导、手把手帮扶，要不仅限于合法性审查，还要对法规内容是否合适、立法技术是否规范、文字表达是否地位等问题进行指导。省人大常委会在对设区的市制定的地方性法规审查批准时，要严格坚持合法性审查原则，宜粗不宜细。对于地方性法规的规定是否妥当、立法技术是否完善、文字表述是否优美等不作审查，确保设区的市制定的法规及时获得审查批准。
