让法规更加务实管用

    立法后评估，就是在法律法规和规章制定出来并运行一段时间之后，由立法部门、执法部门以及社会公众、专家学者等，采用社会调查、定量分析、成本效益计算等多种方式，对法律法规和规章在实施中的效果进行分析评价，针对法律法规自身的缺陷及时加以矫正和修缮的过程。它既是对立法的效益评估，也是根据实际情况对立法的再次调试。立法后评估工作是了解地方性法规实施状况的重要形式，是检验地方立法成效的有效方法。

    一、认识，立法后评估的现实意义

    党的十八届四中全会《决定》指出，“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。抓住提高立法质量这个关键，坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。”科学规范立法后评估工作，是加强立法工作、提高立法质量的新探索。《立法法》第六十三条规定“全国人民代表大会有关专门委员会、常务委员会工作机构可以组织对有关法律或者法律中有关规定进行立法后评估，评估情况应当向常务委员会报告”，开展立法后评估，就是为法律、法规的立、改、废设立一个“检验阀”，采取“回头看”的方式，对现行法律法规实施后的“跟踪问效”。通过立法后评估，检验和衡量立法工作中的立法原则和立法精神是否合法，相关制度设计和立法程序与技术是否规范合理，立法内容是否与实际相符，条款在实际中是否管用，立法质量高不高、实施中所产生的社会效果好不好等问题，为法律、法规和规章的修改、补充或废止提供依据。进行立法后评估，既是对立法的合法性、合理性、针对性、可操作性等进行检测，也是根据实际情况对立法的再次校对，同时是立法工作者进行自我检查、自我解剖、自我监督、自我完善的过程。在依法治国方略指引下，在中国特色社会主义法律体系已基本形成的今天，无论是国家层面的立法，还是地方立法都已越过大量立法、粗放立法的数量型发展阶段，而步入了科学立法、精细立法的质量型发展的崭新阶段。法治建设不断向前推进的现实也迫切需要将立法后评估提上重要的议事日程，开展立法后评估，是时代的呼唤，是立法工作的现实需要。

    二、探索，为立法后评估建章立制

    合肥市人大常委会自有立法权以来，一直高度重视立法工作的科学性和法规的实用性。为了保证立法后评估工作的科学有效，2014年，常委会联合合肥学院，就《合肥市大气污染防治条例》开展立法后评估，摸索工作经验，在此基础上，又赴外地调研学习，2014年12月，市十五届人大常委会第十四次会议审议通过了《合肥市人大常委会立法后评估办法》。该办法共16条，对立法后评估的原则、评估主体、组织机构、评估对象、评估内容、评估程序、评估报告及应用等多个方面进行了规定。

    立法后评估是立法工作的延伸，因此，《办法》明确市人大常委会是立法后评估的主体。为了统筹法规评估工作，使评估有序开展，《办法》规定由法工委负责立法后评估的组织实施。同时，为了广泛听取各方意见，体现开门立法、民主立法的精神，办法还就法规实施部门和社会公众参与评估作出了规定。此外，为了避免既当“运动员”又当“裁判员”，使评估结果失真，造成决策失误，《办法》规定，根据工作需要，可以委托评估机构、高等院校、社会团体等第三方机构对法规部分事项或者全部事项进行评估，最大限度地保证评估工作的客观公正。

    在评估议案、建议的提出主体及处理程序方面，《办法》明确，“一府两院”、法规实施部门及相应的人民团体、人大常委会相关工作机构，均可以议案或建议的形式提出评估要求。实现了提出主体的“多元化”。而最终的评估对象，则由主任会议根据法工委会同相关工作机构初审的意见研究确定，并向市人大常委会报告，必要时向市人民代表大会报告。

    在确定评估对象时，《办法》列举了:公民、法人或者其他组织对地方性法规的内容以及实施情况提出的意见相对集中的、地方性法规所调整事项已发生较大变化的、市人大代表对法规实施意见比较集中的等五类情形，只要法规颁布实施满一年以上并符合其中任何一项，都可以进行立法后评估，并进行了兜底性规定。

    立法机关如果关起门来搞立法后评估，不但有人、财、物上的局限，亦有“自说自话”的嫌疑。要克服局限、避免嫌疑，就要敞开大门，开门评估。因此，《办法》明确，由法工委会同相关工作机构和部门、专家拟定工作方案；成立评估小组；根据情况委托评估、开展自评、调研、收集信息；汇总评估信息、提出评估报告。充分发挥立法机关、执法部门、社会力量的作用，让广大市民、人大代表、政府有关部门以及专家学者等各个方面参与其中，拓宽评估的参考系数和认知视角，多方“会诊”，找出最大公约数，最大限度地保证立法后评估的客观真实性。

    评估本身并不是目的，而在于通过评估，促进和提高立法质量，促使评估成果的转化和应用。因此，《办法》规定“评估报告提出需要对法规予以重新制定、修改或者废止的，由主任会议决定是否列入年度立法计划或者立法规划”。在被评估的法规后续的立法活动中要充分利用评估报告所提的意见和建议。

    三、实践，推动立法质量的提高

    2016年4月，合肥市第十五届人大常委会第二十五次会议审议了《关于合肥市城市供水条例立法后评估情况的报告》，这是自制定《合肥市人大常委会立法后评估办法》后，首次依据《办法》开展的立法后评估。此次评估工作，自2015年11月至2016年4月，历时半年，整个过程充分体现了以下几个特点。

    （一）明确评估主体，确保权威性和公正性。整个评估工作在市人大常委会领导下，成立由市人大常委会分管领导、市人大常委会法工委、城建环资工委、市政府法制办、市城乡建委、合肥学院相关人员组成的评估领导小组，并邀请合肥学院法律、环境工程、公共事业等相关领域专家组成专家评估组参与调研论证。实践证明，由市人大常委会牵头主导、相关部门参与，引入第三方介入的模式，相比较而言，比单纯由法规实施部门进行或全部委托给第三方评估，更有利于提高评估工作效率，增强评估工作效果，从而有效地保证了评估工作的权威性、公正性和公信度。

    （二）健全评估程序，确保有序进行。为了确保立法后评估工作规范有序进行，此次评估工作分为三个阶段进行。第一个阶段为准备阶段，主要任务是确定评估对象、组建评估小组、制订评估方案、设计目标内容、选择评估方法等；第二个阶段是实施阶段，主要任务是资料收集、现场调查、信息评估等；第三阶段是汇总评价，主要任务是汇总调查资料、分析调查数据、实施整体评价、形成评估报告。三个阶段任务明确，环环相扣，次递推进，程序严谨规范，保障了整个评估工作有条不紊地进行。

    （三）采取科学方法，提高评估工作水平。立法后评估工作涉及立法技术、法规执行以及社会公众等多个方面，只有采取科学的评估方法，才能保证评估报告的高质量、高水平。评估中着力开拓思路，创新评估办法，力求做到科学性、全面性、客观性、规范性。一是文献研究。收集国家、安徽省、外地市相关立法资料以及相关学术文献，对法规文本内容和相关资料进行研究及分析对比。二是开展部门自评。法规实施主体部门就法规实施情况开展自评，查找存在的问题，提交自评报告。三是开展实地调研。前往相关部门和单位，收集与评估内容相关的各类信息和资料。四是广泛听取意见。由于供水工作关系着千家万户，与人民群众生产生活息息相关，为了能广泛收集社会公众的意见和建议，在评估工作中，市人大常委会采取了在网站发布公告，邀请街道社区、物业小区、用水户、人大代表、居民代表参加的座谈会，并通过市人大常委会的20个基层立法联系点汇集民意、集中民智。还将评估工作的相关信息在媒体公布，引导社会公众通过信函、传真、电邮等方式提出意见，及时了解基层群众关心的问题，充分体现了公开、民主，使立法后评估工作更接地气。五是总体评估。评估工作组根据汇总情况，在专家组评估的基础上，对《条例》的文本质量和实施情况进行总体评估并提出意见和建议，最后形成评估报告，提交主任会议并提请市人大常委会审议。

    （四）认真分析整理，提高报告质量。立法后评估的目的是要通过对地方性法规颁布后的实施效果、法规文本的合法与合理性等通过调查研究和评估，找准法规实施过程中存在的问题，分析原因，为下一步修改完善法规提出意见和建议。通过汇总分析，评估组认为，《合肥市城市供水条例》整体结构较为合理，总体立法质量良好。但同时也发现随着城市的建设与发展，《条例》中的有些条款规定已不能满足供用水关系的发展需要，如饮用水的水质保障措施不尽完善；供水水源应急保障机制尚不健全；一些二次供水设施建设与管理制度有待改进和完善；部分老旧住宅小区管道和储水设施老化、水耗现象突出等问题，建议及时修改《条例》，并提出修改原则要适应供用水关系的发展、进一步完善现有制度并注重执行落实、进一步完善法律责任、条款内容设置应适应现实发展需要、配套性措施尚需跟进等。专家评估组还提出了具体的修改意见。

    （五）列入常委会议题，体现主体地位。为了充分体现人大常委会在立法后评估工作中的主体地位，检验评估工作成果。合肥市人大常委会并没有将评估报告简单地印发主任会议或常委会，而是在年初就将此作为常委会审议议题，充分听取常委会组成人员的意见。鉴于本次立法后评估中，各方面对《合肥市城市供水条例》的有关内容提出了修改和完善的意见，建议有关部门进一步深入调研论证，提出修改议案。

    （六）做好成果转化工作，有效落实建议。评估的目的，在于评估成果的运用。据此，常委会审议要求，相关工作机构要认真落实评估结论，启动《合肥市城市供水条例》的修改工作，确保法规的合理性、适用性和可操作性。

    四、创新，确保立法后评估实效

    开展立法后评估，就是要针对立法工作和法律法规的实施做一次科学、客观地评价，用检验的方法对所立法律法规作出合法合理的评判，用科学民主的方式检测法律法规是否务实管用，以此来进一步促进法律法规的完善和实施。而立法后评估成果的应用，主要还是通过起草评估报告等形式对评估成果加以总结和固化，并由特定主体对评估结果开展有针对性的应用。显然，立法后评估成果的应用是其发挥社会功效的具体措施和有效途径。通过应用，评估成果才能得以从相对静态的报告、建议和意见，转化为对立法工作有指导意义的意见和建议。重视立法后评估及其成果的应用：一是有利于保障和促进法律法规的实施。首先，从人大本身而言，立法后评估成果是人大开展相关法律法规执法检查活动的重要依据。因为评估报告是经过对大量数据、案例分析和调研论证的基础上而形成的，是对某一法律法规的全面“体检”，提出的意见和建议都是来自实际执法一线的反映。评估成果体现的是对法律法规实施的指导，是借助对法律法规实施的了解，以此确认和分清执法中法律法规自身问题和实施中的问题。如果是执行中的问题，则应通过改善执法，完善执法措施予以解决。此外立法后评估还能发挥举一反三的功效，通过立法后评估，发现立法中具有普遍性、规律性的问题，在今后的立法中予以避免和防止出现同样的问题，从而指导立法工作。其次，从行政部门而言，立法后评估成果能够及时督促相关部门依法制定相关配套制度或改进执法工作。二是有利于提高立法工作水平。通过开展立法后评估，及时对立法工作实行回头看，全面认真回顾和总结立法工作经验，努力查摆立法工作中存在的问题和不足，为今后更好地开展立法工作创造更好地条件，打下良好基础。三是有利于及时启动相关法规的修改或废止程序。因为评估报告所提出的修改和废止方面的意见和建议，都可作为启动修改废止程序的重要参考和依据。重视立法后评估成果的应用，就为法规的修改和完善提供了切实、可靠的保障和充足的现实依据。四是有利于推进普法教育。通过向社会公开征求意见和民意调查等民主方式，向社会和公众普及相关法律、法规知识，有效提升公民学法、守法意识，能够产生积极而良好的法制效应。

    如何应用评估成果，目前还没有一个相对统一的做法，并且也缺乏相对成熟的制度规范。据了解各地做法不一，有的仅作为立法工作的参考；有的提请主任会研究；有的将评估报告送常委会组成人员作为审议相关法规的依据和参考；有的经主任会议同意提请常委会审议；有的在评估结束后，将评估报告及整改情况向社会公布。以上对评估成果的处理方式，虽在一定程度上都有其合理的成分，且也是对评估成果具体应用的实践探索。但是从评估工作的完整性衡量，似乎还不能说是评估工作的真正结束。因为，这样的方式仅仅是将评估成果还停留在一定的工作层面，评估成果还没有真正得到落实，没有在立法工作实践中得到应有的体现。

    合肥市人大常委会积极探索立法后评估，认真总结立法工作经验，创新工作方式。一是将开展立法后评估工作与常委会年度立法计划相衔接，也就是凡纳入年度立法计划的修改或废止类项目，都应开展评估。如2016年6月常委会将审议《合肥市城市供水条例》修改草案，常委会四月份就将该条例的评估报告列入了常委会议题，提请常委会审议，使得常委会组成人员在审议条例修改草案之前，就能够为正式审议条例修改草案“预热”；二是在常委会审议法规案之前，就完成并形成了评估报告。让常委会组成人员提前了解和掌握待审议的法规案相关情况和问题，为审议工作奠定了基础，也等于让常委会组成人员提前进入了审议“角色。”这样的做法受到常委会组成人员的充分认可。常委会组成人员在审议评估报告时一致认为，评估报告客观的、实事求是的反映了《条例》的立法后情况，对所提出的意见和建议针对性强，建议条例草案修改部门应认真研究评估报告，将评估结果作为条例草案修改工作的重要依据和参考，充分吸收评估报告中的意见和建议，将评估成果转化和应用到《条例》修改工作之中。在随后市政府提请市人大常委会审议的条例修改草案中，修改和增删的主要条款内容基本都是来自评估报告的意见和建议，使评估成果得到了很好落实。

    实践证明，人大重视评估成果的应用，在应用的关键环节上积极探索，勇于实践，对于有效提升立法水平，进一步提高立法质量，增强立法的针对性和可操作性，真正将立法务实管用原则落到实处，评估成果的转化工作就能加快，评估成果就能得到充分显现，就能真正做到评而管用。

    我们相信，随着立法后评估经验的不断积累和社会主义民主政治的不断发展，立法后评估制度一定会在地方立法领域中得到更加充分的运用，逐渐成为提高地方立法质量的重要手段，促进更多的“良法”出台和有效实施。