邯郸市人大不断提高地方立法质量的实践与探索

    随着新修改的《立法法》的深入贯彻与实施，邯郸市人大常委会坚持从地方实际需要出发，进一步加强和改进地方立法工作，不断探索提高立法质量的新路径，为全面推进依法治市提供法制保障。

    一、讲政治，坚持党的领导

    加强党的领导是全面推进依法治国的应有之义，是中国特色社会主义法治之魂，也是提高立法质量的根本保障。为贯彻落实中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，中共邯郸市委于2014年12月23日审议通过了《关于全面推进依法治市的实施意见》，进一步加强了市委对地方立法工作的领导。

    在立法工作中，邯郸市人大常委会自觉坚持党的领导，始终把党的领导贯穿到依法治市全过程，使党的主张经过法定程序成为国家意志,成为全社会一体遵循的行为规范和准则。我们坚持并不断完善立法工作重大事项向市委报告制度。立法规划、计划的编制和涉及全市经济社会发展大局、与广大人民群众利益密切相关的重要法规案，都要以人大党组名义报请市委研究审定，再依照法定程序组织实施。同时，在立法规划和立法计划的执行过程中，我们还根据市委建议，适时调整立法计划。去年，市委提出关于制定《邯郸市新型墙体材料与建筑保温材料促进条例》的建议后，我们及时增加立法项目，制定了一件实用可操作的地方性法规，为全市禁用实心粘土砖，实现可持续发展提供了良好的法制遵循。

    实践证明，在立法过程中越是坚持党的领导，就越能充分地发挥地方人大的主导作用，有效地组织各方力量积极参与立法活动，立法质量越能得到保障。

    二、谋立项，适应发展需要

    地方立法资源有限，不可能所有项目都进入立法程序。科学选择立法项目是做好地方立法工作的第一步。要坚持立法先行，就必须紧紧围绕党委中心工作，把立法的重点放在引领和推动社会发展等重大问题上、放在广大人民群众关心的热点和难点问题上，并对那些影响发展改革的法规及时进行修改或废止，从而通过立法引领和推动相关领域的改革，实现改革、发展和法治同步推进，增强地方发展的有效性、影响力和稳定性。

    邯郸市人大常委会准确把握地方立法面临的新形势、新要求，围绕全市发展改革大局，强化人大主导，突出民意导向，精选立法项目。在编制本年度立法计划时，着力使立法项目与党委中心工作相结合，与经济社会发展大局相吻合，与人民群众期待相契合，瞄准重点项目，集中立法资源，准确、客观地反映当前邯郸经济社会发展的特点和实际需求，基本覆盖了全面深化改革新形势下地方经济社会发展的重点领域。例如，为进一步推动全市美丽乡村建设重大决策，对村庄规划与建设工作进行了认真调研，将《邯郸市村庄规划与建设条例》列入立法计划。针对我市城市公共交通面临基础设施建设滞后，行业管理难度加大，城市公共交通发展与经济发展、城市建设还不相适应等难题，拟通过制定《邯郸市城市公交条例》，进一步落实公交优先发展战略，强化公共交通规划和建设，规范公共汽车运营服务，突出公共交通安全管理，加强公共交通扶持保障，明确公共交通城乡一体化发展方向，不断满足人民群众的出行需要，促进城市公共交通行业健康发展。紧扣“城市建设与环境保护”等主题，拟对《邯郸市市政设施管理条例》、《邯郸市水土保持管理条例》进行修改和调研。我们还把修改《邯郸市文物保护条例》列入调研项目，力争对涉及文物保护单位、历史建筑、名人故居、风貌建筑等街区村落的保护进行规范，对重点传统村落中的传统民居、古庙、祠堂、桥梁、石板路等具有地方特色的历史文化遗存的保护进行细化。

    实践证明，全面深化改革越深入，全市越需要通过精准立法来引领改革方向、推动改革进程、保障改革成果。

    三、建制度，保障立法公开

    立法是阳光下的事业。建立公众参与立法制度，用制度保障公民、法人和其他组织参与立法决策，是人大及其常委会积极探索、努力奋斗、不懈追求的事业。广大的人民群众的利益和意志，必须在立法过程中得到表达和关注, 并经过必要且合法的程序, 最终在法律法规中得到体现。

    为了充分从人民群众中汲取“养分”，邯郸市人大常委会坚持开门立法、民主立法，采取多种途径引导公众有序参与立法活动，广泛听取人民群众对立法的意见建议，建立了立法机关主导，有关部门参加，人大代表、专家学者、企事业单位、团体组织和人民群众共同参与的立法工作机制。立项之初，在市人大网站和《邯郸日报》上发布公告，号召群众对立法规划和计划提出合理化建议，把公众参与的起点前移到立法的源头；起草阶段，向相关单位、县（市、区）人大发函征求法规修改的建议，请他们为地方性法规共同点穴把脉；审议之前，召开各种形式的座谈会、论证会、听证会，邀请人大代表、立法顾问和行政相对人列席发表意见，发挥专家学者的“外脑”作用，充分保护弱势群体在立法中的话语权；审批之后，及时召开新闻发布会，向社会公开立法的目的和法规的主要内容，提出贯彻执行法规的要求，为条例顺利实施打下良好的群众基础和舆论基础。经过二十余年的不懈努力，邯郸市人大的立法过程已经逐步成为凝聚各方共识、引导社会舆论、接受公众监督、普及法律知识的过程。

    实践证明，人民群众参与立法程度越高，表达诉求越充分，地方人大制定的法规质量也就越高，执行起来就越管用有效。

    四、接地气，突出可操作性

    针对性、操作性不强的法规，即使立法的出发点很好，条文写得再好，也是一纸空文。当前地方立法的主要矛盾不再是数量问题，而是质量问题。美国著名质量管理专家朱兰认为，产品质量就是产品的实用性。从这个意义上理解，法规质量就是法规的实用性、可操作性。地方性法规不同于国家的法律和行政法规，在适用范围上具有地域性，在法规内容上更贴近人民群众，必须针对具体问题设计关键条款，在务实管用上下功夫。在坚持法制统一的前提下，立足本地实际，突出可操作性，既是地方立法需要不断探索实践的重要课题，也是提高立法质量的关键所在。

    在选择立法体例时我们不片面追求体例的完整，也不照抄照搬上位法，而是结合本地工作实际，集中力量研究推敲关键条款。为了解决城市“雨季看海”问题，加强生态环境保护，制定了《邯郸市城市排水与污水处理条例》，集中安排6个条款，从规划、投资、建设、运营、管理等方面设置不同主体的义务，明确承担排涝通道功能的河、湖、渠不同时期的水位高程控制要求，助推海绵城市建设，试图为城市构建立体式防内涝保障体系。为了全面实施居住证制度，有力推进户籍制度改革，保障新型城镇化的健康发展，制定了《邯郸市居住证条例》，详细列举了居住证办理条件中关于“稳定住所、稳定就业和连续就读”所包含的各种情形，细化了申请登记“中心城区常住户口”的有关规定，规定了居住证持有人所享有与当地户籍人口同等的17项权益、服务和便利，获得了人民群众的广泛认同和拥护。条例“上接天线，下接地气”，具有很强的针对性和可操作性，保证了立法质量。

    实践证明，地方性法规针对性越强，规定得越具体、越周密，质量就越高，就越能解决本地的实际问题,法规的实施效果也就越好。

    五、重协调，坚持全程领跑

    党的十八大报告指出，要推进科学立法，加强立法工作组织协调，这是对新时期人大立法工作的明确要求。在立法过程中，妥善处理好各种利益关系，实现利益的相对均衡，要求地方人大不断更新观念，依法履行职责，切实发挥立法中的主导作用，真正使立法过程成为人民行使国家权力的过程，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。

    邯郸市人大常委会不断加强在立法工作中的组织协调，实施全程“领跑”。实践中，我们通过建立立法联席会制度，改变了过去那种政府起草部门、政府法制办、人大专门委员会和法工委等各管一段的“接力式”工作模式，形成了由上述部门共同组成的“长跑队”，在不同阶段由人大相关专门委员会或常委会工作机构负责“领跑”。在立项阶段，法工委积极当好“引导员”，向公众明确今年的立法方向、立法重心，并认真进行调研论证，重点解决立什么法、什么时候立的问题，合理布局立法力量；在起草阶段，人大专门委员会或者法工委提前介入，努力当好“调度员”，与起草者一起研究法规的指导思想、主要内容，督促协调加快立法进度，并认真审核关键条款，切实防止权力寻租；在审议阶段，常委会认真当好“决策员”，区分审次重点，把握关键条款，严守立法底线，主要解决法律法规草案主要规定什么内容、规定到什么程度的问题。通过全程“领跑”，我市人大及其常委会把立法主动权牢牢掌握在手中，为提高立法效率和质量提供了有力的保障。

    实践证明，地方人大“领跑”程度越高，对立法工作主动权的把握就越牢，执法机关自身的利益驱动就会得到较好地抑制，法规质量就越高。