坚持科学立法 提高立法质量
海口市人大常委会法制工作委员会
党的十八届四中全会在《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定》中，对我国在新时期全面推进依法治国、建设法治国家做了全面部署，确立了“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的总目标，实现“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。”科学立法作为加强立法工作、推进依法治国的重要方面，以提高立法质量为目的，对立法工作提出了以下几个方面的要求：一是要求立法工作者增强科学立法观念，贯彻立法法精神；二是要求立法的内容能够遵循社会规律，适应改革发展需求；三是要求加强立法工作的制度规范建设，创新立法工作机制。
一、增强科学立法观念，贯彻立法法精神
（一）提高对科学立法的认识
科学立法观念是每一个立法工作者必备的素养之一。科学立法观念是指以中国特色社会主义法律体系为核心，以推进国家治理体系和治理能力现代化、推进依法治国、建设社会主义法治国家为目标的立法观。科学的立法观念要求立法工作者要充分认识到立法的合法性与合理性。立法的合法性要求立法活动必须严格按照立法法的规定进行审议、备案、公布、解释，立法不能违反上位法和相应的权限。立法的合理性要求立法必须保障和发展社会主义民主，公平对待好不同群体的利益诉求，切实维护好人民群众的利益。科学立法观念还需要坚持贯彻立法法精神，明确地方性法规在中国特色社会主义法律体系中的地位，在调节地方利益关系、规范地方社会成员行为、促进地方经济发展等方面发挥其作用，贯彻发展地方经济的理念，把握好地方经济发展的规律，协调好不同阶层之间的利益，坚持群众路线，充分发扬民主，统筹协调，促进地方的全面发展。
（二）提高立法工作者的思想素质
立法活动是立法工作者对社会关系作出规范的活动，在主观上它要求立法工作者不断提升自己的思想素质，具备准确认识、把握和反映社会关系的客观规律的能力。马克思在《离婚法草案》中指出：“立法者应该把自己看作是一个自然科学家。他不是在制造法律，不是在发明法律，而仅仅在表述法律，他把精神关系的内在规律表现在有意识的现行法律之中。” 立法工作者在立法活动中应当充分尊重和坚持反映社会规律，认识和把握好社会发展规律，做到主观意识准确地反映客观规律。另外，马克思指出：“立法者在任何时候不得不服从经济条件，并且从来不能向经济条件发号施令。无论政治的立法或市民的立法，都只是表明和记载经济关系的要求而已。” 立法工作者的立法活动是建立在社会发展的现实基础上的，立法不能超越客观的经济条件，要遵循社会发展的规律。因此，科学立法要求立法工作者实事求是，在立法活动中真实反映社会关系和尊重社会发展规律。
（三）避免立法的误区
地方立法工作者要坚持中国特色社会主义法律体系的统一性，避免陷入立法的“地方保护主义”和“部门利益倾向化”的误区。立法地方保护主义是指地方通过立法维护自身利益，使一些地方的不当利益合法化的现象。立法部门利益倾向化是指立法草案起草部门在草案形成过程中将部门利益增加、强化、扩张而使之合法化的现象。地方立法中存在的误区使得立法的科学性和可行性遭到质疑，降低了立法的质量，有损于法律的权威，因此，立法工作者在立法过程中要特别注意防范这些误区，要严格区分哪些事项是属于地方立法权限范围内的，哪些是只能由上位法规定的；明确各部门法定的职责，防止将法律没有规定的部门职责规定到立法中去。
二、遵循社会发展规律，适应改革发展需求
实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要是党的十八届四中全会对立法工作提出的新要求。在坚持科学立法、提高立法质量的总体要求下实现这一目标，需要紧密围绕当地经济社会发展的具体情况和实际需求，尊重社会发展规律，发挥立法的引领和推动作用，确保改革于法有据，突出地方发展特色。
（一）发挥立法的引领和推动作用
科学认识立法与改革的辩证关系，把握好立法在改革事项方面的度，是充分发挥立法的引领和推动作用的前提和基础。立法是把实践中成熟的做法上升到法律规范的过程，其本质是将在国家生活和社会生活中占据主导地位的社会主体的意志上升为国家意志。改革是将实践中的某些不足进行探索、完善和改变，其本质是将已经稳定下来的生产关系和上层建筑中的某些社会关系加以改变，以更好地适应经济基础。法律规范的特点是“定”，法律规范要在一定时期内保持稳定性；而改革的特点是“变”，改革就是要改变和革新现状，将现有的地方社会发展的规律适当地作出改变，提出新的方法、新的理论、新的做法。从理论上来说，立法与改革存在差异，但在实践中，立法是改革的重要保障，立法是确认改革经验和成果最强有力的保证。立法要引领和推动改革，需把握好“度”，在适当的范围内，充分考虑到地方改革的进展，通过立法将改革中的先进经验和优秀的成果确立下来，促进和推动社会的改革，保证社会改革在法治轨道上运行，同时，避免立法过于超前，在实践中因无法执行而成为一纸空文。
（二）确保重大改革于法有据
改革是触及深层次的社会关系和利益的调整，改革要在民众最需要的领域、社会发展最突出的问题和社会各方面能达成共识的事项改起，要处理好局部与整体、眼前与长远利益的关系。重大改革于法有据，强调了法治在推进改革过程中的重要性，要求加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。我国的改革遵循先行先试，将成熟的经验上升为法律规范的方式，以确保社会的稳定发展。因此，确保改革于法有据，必须将实践证明行之有效的及时上升为法律；实践条件还不成熟，需要先行先试的，要按照法定程序作出授权；对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。如为落实《中共海口市委关于深化重点领域改革的决定》要求，海口市人大常委会及时通过了关于全面推进城市管理综合执法工作的决定，为深化我市城市管理综合执法改革、理顺体制机制、提高执法效率、提升城市管理水平提供了坚实的法制保障。
（三）突出地方发展的特色
地方立法要适应地方发展规律，而地方发展特色是地方发展规律的集中体现。地方的发展特色因气候地理、历史传统、文化风俗的差异各有不同。推进地方立法科学化，提高立法质量，需从实际情况出发，充分考虑地方法治建设的理论与实践，尊重地方发展的特点和规律，让地方立法体现当地发展的特色。海口傍江临海，是集自然风光、热带生物、文化古迹和民族风情于一体的生态宜居城市，其发展要充分融入国际旅游岛建设中，加强城市环境、文化保护等方面的建设。2015年7月31日，海口市委、市政府提出了2017年将海口建设成为全国文明城市和国家卫生城市的目标，“双创”被列为近年海口经济社会发展的重要工作。为助力“双创”，海口市人大常委会及时将《海口市爱国卫生管理办法》增加为2015年立法审议项目，法工委提前介入了法规起草过程。同年12月，常委会对《办法》草案进行了一审后，市人大法制委、常委会法工委结合“双创”工作的实际需求，组织召开了多次立法座谈会、论证会，多次进行省内省外的实地调研，通过各种途径公开征求社会意见，有的放矢，对症下药，经数十次修改，常委会于今年4月全票审议通过了《办法》。《办法》中的“三无小区”卫生管理、“六小行业”卫生规范等内容具有鲜明的海口特色，切实解决了“双创”工作中存在的突出问题，取得了良好的社会效果。
三、加强制度规范建设，创新立法工作机制
（一）完善科学的立法技术规范
立法技术是提高法规质量的基础，科学的立法技术要保证法的结构和逻辑的完整性。从结构而言，法的总则包括立法目的、立法根据、立法原则、基本的法定制度、法的效力和法的适用等方面的内容；法的分则则具体细化总则的内容，规定不同主体、客体、行为、事项、结果等方面的内容。分则不仅是实现立法意图的实体性部分，也是执法、司法、守法最直接的依据，因此，分则的规定要明确、具体、具有可操作性。附则是对生效时间、解释权限、法律用语的含义等问题作以规范。从法律规范的逻辑结构而言，假定、处理和制裁三个要素缺一不可。地方立法除了强调规范作用外，还应在立法机制上进行创新，将部分条款中的消极制裁要素用积极激励代替，以立法鼓励、引导和推动地方经济社会改革发展。
（二）建立常态化的立法工作机制
常态化的立法工作机制是法律规范形成的重要过程，也是立法质量的重要保障。为严格规范立法活动，推进科学立法，海口市人大常委会形成了以下几个方面常态化的立法工作机制：一是制定了《海口市人民代表大会常务委员会立法评估工作规定》，用于规范和细化立法评估内容与流程，推进海口市立法评估工作规范化、制度化、常态化。二是制定了《海口市人大常委会基层立法联系点工作规程》，明确基层立法联系点的工作职责，建立考核机制，规范基层立法联系点参与立法活动，充分发挥基层单位在地方立法工作中的作用。三是制定了《海口市人大常委会关于聘请立法咨询专家的规定》，建立专业门类相对齐全的立法咨询专家队伍，整合立法智力资源，使立法咨询专家直接参与法规草案的起草、调研、论证、修改等工作，发挥其参谋智囊作用。
（三）拓宽公众参与立法的途径
立法的过程要通过各种渠道广泛的反映人民群众的意愿，以充分实现人民的民主权利，维护好人民群众的根本利益。近年来，海口市人大法制委、法工委在对地方立法项目征求意见建议时，除了利用召开立法座谈会、论证会、听证会和进行实地调研等途径外，还充分利用电视、网络、广播、报纸、微博、微信公众号等大众传媒途径及时公开立法的相关信息，收集社会公众对地方立法的意见和建议，及时进行分类整理和消化吸收，并且对意见建议的采纳情况及原因做出书面说明，在常委会审议法规时作为参阅材料予以提交，实现了立法修改与民意民智紧密良性的互动。如2015年《海口市电动自行车管理办法（修订草案）》通过《海口晚报》、人大网站等媒体，广泛征集社会公众意见，共收集到修改建议近千条。意见建议被分类整理，部分合理的意见建议被采纳吸收，为法规修改和审议提供了重要参考。
