加强立法能力建设 推进地方立法工作

    立法能力是行使立法权的前提，是保证立法质量、正确有效发挥立法作用的基础条件。去年3月，修改后的立法法明确规定将地方立法权扩大到所有设区的市之后，我们以加强立法能力建设作为牛鼻子和总开关，扎实推进设区的市依法有序开展地方立法工作，取得了阶段性成果。截止去年底，广西分两批确定柳州等13个设区的市行使地方立法权，享有地方立法权的设区的市由原来1个增加到全部14个，这在广西法治建设史上具有里程碑意义，标志着我区地方立法工作进入崭新的时期。

    一、基本情况

    早在立法法修改前，我区就积极统筹谋划推进设区的市行使地方立法权工作，制定工作方案，成立专门机构。2015年1月，自治区人大常委会领导就自治区和设区的市人大常委会立法工作机构建设、人员配备问题与自治区编办沟通，并召集各设区的市人大常委会主要负责人开会，听取对推进设区的市行使地方立法权的具体步骤和时间等问题的意见，同时，率队赴各地开展专题调研，听取当地市委、人大主要领导和有关部门负责人对设区的市行使地方立法权的条件和标准、立法工作机构设置和人员配备等方面的意见。在此基础上，制定《关于推进设区的市立法工作的指导意见》，明确了设区的市行使地方立法权的基本条件、申报和确定程序、推进时间安排等内容，要求按照成熟一批确定一批的工作思路，在2015年7月对符合条件的设区的市确定开始行使地方立法权，在2016年全国“两会”召开前完成对所有设区的市确定工作。《指导意见》以自治区人大常委会党组名义报自治区党委同意后印发全区贯彻落实。

    根据《指导意见》的要求，我区柳州等13个设区的市加快推进行使地方立法权筹备工作，在立法能力建设、立法项目安排、立法工作制度制定等方面加大工作力度，取得显著的效果。柳州、桂林、梧州、北海、钦州、玉林市等6个设区的市在2015年7月12日前向自治区人大常委会提出作为我区第一批确定行使地方立法权的申请，防城港、贵港、百色、贺州、河池、来宾、崇左等7个设区的市也在2015年10月18日前向自治区人大常委会提出确定行使地方立法权的申请。

    自治区人大常委会办公厅分两次对13个设区的市提交的申报材料征求自治区人民政府办公厅、法制办等有关单位的意见，并召开由有关单位领导和专家学者参加的评估会，对各设区的市筹备工作情况进行评估，重点在立法能力建设方面进行审查。对设区的市经评估确认符合条件的，以自治区人大常委会党组名义报请自治区党委同意后，由主任会议提出确定有关设区的市开始行使地方立法权的决定（草案），并提请自治区人大常委会议审议。

    2015年7月24日，自治区十二届人大常委会第十七次会议表决通过了《广西壮族自治区人民代表大会常务委员会关于柳州、桂林、梧州、北海、钦州、玉林市开始行使地方立法权的决定》，上述6个设区的市人民代表大会及其常务委员会自2015年8月1日起开始行使地方立法权。同年12月10日，自治区十二届人大常委会第二十次会议表决通过了《广西壮族自治区人民代表大会常务委员会关于防城港、贵港、百色、贺州、河池、来宾、崇左市开始行使地方立法权的决定》，上述7个设区的市人民代表大会及其常务委员会自2016年1月1日起开始行使地方立法权。

    各设区的市取得地方立法权之后，积极稳妥地推进立法工作。在程序法制定方面，南宁、柳州、桂林、梧州、北海、防城港、钦州、贵港、玉林、百色、贺州、崇左等12个设区的市在今年初召开的各市人民代表大会会议上表决通过了立法条例（地方性法规制定条例），并报请自治区人大常委会于今年3月表决批准。河池、来宾两个设区的市正在抓紧制定本市立法条例。在实体法制定方面，各设区的市都根据本地实际需要优先安排具有地方特色的法规项目，比如柳州制定莲花山保护条例和城市绿化条例、桂林制定石刻保护条例和漓江风景名胜区管理条例、梧州制定环境噪声污染防治条例和城乡容貌环境卫生管理条例、北海制定城乡容貌环境卫生管理条例和涠洲岛自然资源保护条例、钦州制定饮用水水源保护条例和坭兴陶保护条例、贵港制定太平天国金田起义地址保护条例、百色制定百色起义革命历史文化资源保护条例、贺州制定黄姚古镇保护条例等等，这些立法项目既符合立法法规定的立法权限范围，又较好地体现地方特色，个别立法项目有望在今年下半年审议通过后报请自治区人大常委会批准。

    二、做法和体会

    在推进设区的市行使地方立法权过程中，我们始终把加强立法能力建议摆在突出位置，并从以下几个方面加大工作力度：

    1.把立法机构设置作为加强立法能力建设的必备条件。立法法规定，省、自治区人大常委会确定设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，要综合考虑其人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法能力、立法需求等因素。鉴于各设区的市人口数量、地域面积以及经济社会发展情况差异较大，且在特定时期内变化不大，而立法能力是行使好地方立法权的核心和关键因素，既容易量化又有具体指标可以衡量。因此，我们在确定设区的市开始行使地方立法权时，把立法能力建设作为基本条件，细化了立法能力应当具备的条件，要求设区的市人大常委会增设相关立法工作机构，明确设区的市人大法制委员会负有统一审议法规案的职责，将法规案的“改稿”职能与“审稿”职能分别由这两个机构行使。同时，考虑到地方性法规草案主要由政府起草并提出，而且设区的市政府还要制定政府规章，因此，我们还明确，设区的市政府法制工作机构要配置必要的立法工作机构和人员，人大相关专门委员会负有初次审议法规案的职责。根据上述条件，各设区的市高度重视立法机构的设置，特别是在行政机构和编制比较紧张的情况下仍然大力支持增设市人大常委会法工委，并不同程度增加行政编制。比如，柳州市核定编制7名，下设秘书科、法规审查科。桂林市核定编制6名，下设综合科、法规科。梧州市核定编制5名，下设法规科、备案审查科。北海市核定编制5名，下设办公室和法规科。防城港市核定编制3名。钦州市核定编制7名，下设秘书科、法规科、规范性文件备案审查科，贵港市核定编制3名。玉林市核定编制3名。百色市核定编制3名，贺州市核定编制3名。河池市核定编制3名。来宾市核定编制4名。崇左市核定编制3名，下设法规科。此外，设区的市也加大政府立法机构和立法队伍建设的力度，比如柳州、桂林、钦州、梧州、贵港、贺州等设区的市法制办增设立法科（法规科），负责编制城乡建设管理、环境保护和历史文化保护等方面的地方性法规、政府规章的立法规划和年度立法计划，组织协调地方性法规、政府规章的起草、论证、征求意见、修改、审查等工作。自治区编委去年8月也批准了自治区人大常委会法工委增设报批法规审查处（法规四处），主要负责对设区的市报请自治区人大常委会批准的法规进行合法性审查，核定行政编制数为4名。

    2.把成立立法辅助机构作为加强立法能力建设的必要补充。由于我区行政机构和人员编制非常紧张，自治区下发的《指导意见》仅规定设区的市可根据立法工作需要增设相关工作机构，配备必要的立法工作人员，所需编制主要从本单位内部自行调剂解决。各设区的市贯彻落实《指导意见》时根据实际情况，采取各种方式来充实立法机构和人员，有的增加了行政编制，有的内部调剂了人员，确实还不够的，则通过成立参公事业单位的形式予以补充。比如，钦州市率先在去年3月设立人大常委会法制研究所，主要职责就是配合市人大常委会开展地方性立法工作，负责组织及进行有关法制专题研究和课题调研，协助市人大常委会组织清理、编纂地方性法规和开展规范性文件备案审查等工作。研究所为财政全额拨款事业单位，编制16名。其他设区的市在学习借鉴钦州市经验的基础上，也相继设立了类似的财政全额拨款参公事业单位，比如贵港市设立人大常委会法制研究中心，编制6名；玉林市设立人大常委会法制研究所，编制5名，防城港市设立人大常委会立法研究室，编制10名，百色市设立人大常委会法规研究室，编制7名，崇左市设立人大常委会立法研究室，编制10名，等等。这些立法辅助机构成立后，工作人员主要通过调配和公开招聘等方式配备配齐，他们通过参与立法调研、立法论证、立法听证等工作，在征集立法项目建议、编制立法规划和立法计划、审议修改法规草案等方面做了大量立法辅助性工作，有效地缓解了地方立法人少任务重的矛盾，充实了地方立法工作队伍，推动了地方立法工作的开展。

    3.把合理选调干部、优化人员结构作为加强立法能力建设的关键环节。立法工作是一项专业性很强的工作，特别是设区的市行使地方立法的权限主要在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项，专业性很强。为此，各地加大高层次立法人才引进和培养力度，采用新增编制招录人才、内部调剂专业人才和向社会购买服务等方式，配足配强立法工作力量。比如北海市人大常委会从市中级人民法院引进一位博士担任法工委主任，钦州市人大常委会引进广州大学1名法学博士任法工委副主任。同时，各地利用今年人大换届选举的契机，有计划、有针对性地向组织部门建议把具有法律工作背景或者法治实践经验的人员充实到人大作为法制委组成人员、法工委工作人员，取得了很好的成效。比如今年6月，北海、玉林等市委组织部在制定市人大代表换届选举有关工作方案中，已经明确要充实、补充更多有法律工作背景或者法治实践经验的同志进人大常委会，建立健全人大与“一府两院”干部交流机制，畅通立法、执法、司法三支队伍之间的干部交流渠道，注重从基层或“一府两院”选调具有法治实际工作经验的年富力强干部充实到人大专（工）委，为提升人大立法能力建设创造有利条件。

    4.把加大培训力度作为加强立法能力建设的重要途径。针对当前我区立法工作队伍面临人员少、新手多、任务重等现状，我们从几个方面加大立法培训工作力度：一是要求各市人大选派干部到自治区人大常委会法工委跟班学习。自去年3月起，已安排三期设区的市人大机关立法业务骨干前来跟班学习，每期半年，目前已达17人次。前来跟班学习的人员直接分到法工委业务处室和有关人员一起承办法规，在干中学、在学中干，效果显著。二是创造条件集中培训。每次全国人大举办培训班，我们都积极组织各设区的市派员参加。同时，我们也定期不定期举办立法业务培训班。比如，去年11月和今年6月先后举办两期为期20天的设区的市地方立法工作培训班，参加培训的人员既有人大机关干部，也有政府法制办、住建、市政、环保等部门的人员，培训内容涵盖立法的形势和任务、立法的基本制度、立法技术规范、重要法律法规等方面，培训人数达210多人，培训费用全部由自治区人大机关负责。今年10月，我们还将举办第三期设区的市地方立法工作培训班，为换届后新到人大从事立法工作的人员尽快熟悉地方立法业务创造有利条件。三是要求设区的市也要加大立法培训工作力度。针对常委会组成人员和负责法规案初次审议的相关专门委员会组成人员大多数是兼职的情况，各设区的市人大常委会每年都举办一至两期立法工作培训班，加强对相关工作人员、人大代表有关立法业务知识培训，为人大代表和常委会组成人员审议法规案创造有利条件。

    三、问题和对策

    在推进设区的市依法有序行使地方立法权的过程中，尽管我们对立法能力建设狠抓不放，取得了一定的成效，但由于设区的市立法工作尚处于起步阶段，立法能力建设还比较薄弱，突出体现在：人大常委会法工委机构刚刚成立，新手多。而且人员配备一般仅有3到5人，最多的也是6人，最少的才2人，立法工作队伍的规模偏小，立法能力建设还远远不能适应形势发展的需要。即使是机构人员配备到位，相关制度机制的建立、工作人员的培训以及立法业务的熟悉也需要一个较长的过程。针对这些现状，我们除了始终把立法能力建设摆在突出位置，切实采取有效措施不断加大工作力度外，还要加大统筹协调工作力度，在立法项目确定、法规草案起草、立法调研、基层立法联系点、立法公开、立法评估论证和听证、立法沟通协调、立法工作协商、立法咨询、审议等方面加强沟通联系，整合立法资源，努力弥补立法能力建设不足的问题，为依法有效行使地方立法权创造更加有利的条件。