提高地方立法质量研究

    内容摘要：地方性法规是中国特色社会主义法律体系中不可缺少的重要组成部分。在立法法修改后正式实施的新形势下，如何进一步提高地方立法质量是一个重要的课题。本文主要以抚顺市人大及其常委会制定的部分地方性法规为例进行剖析和研究，佐以部分省、市人大及其常委会立法实践为参考，并提出相应解决问题的措施。    

    在2010年底，中国特色社会主义法律体系基本形成。现在，地方立法已经步入转型升级新阶段，立法从过去的数量型发展转入质量型发展轨道。“有法可依”不再是立法工作的唯一目标，也不再是衡量国家法制状况的主要标尺，衡量立法工作的主要标准是立法质量。

    引言一：新问题

    从1979年到2015年，经过30多年的地方立法实践，一批与法律、行政法规相配套的地方性法规相继出台，一批对地方性事务进行规范和管理的地方性法规相继颁布，一批进行先行探索和试验的地方性法规相继制定，现行有效的地方性法规大约近9000部,地方性法规在我国的法律体系中发挥了越来越重要的作用。在今年3月，全国人大修改了立法法，明确提出：“设区的市的人民代表大会及其常务委员会，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。”这样，可以制定地方性法规的设区的市的人大及其常委会，由原来的49个扩展到282个，可以预判，未来几年内，地方性法规的数量将以较大幅度增加。这将产生一个新问题，就是——新增的有地方立法权的“设区的市”缺乏立法经验和专业法律人员，在行使立法职权的初步阶段，易导致立法质量不高。

    引言二：调查概况

    我们向抚顺市的公务员、人大代表、常委会组成人员、政协委员、律师、社区工作者、退休人员、农民、在校大学生、企业经营者、个体工商户等1000名对象进行调查，在抚顺市现行有效54部地方性法规中，选择最满意的、最不满意的和基本满意的。从调查结果看，最满意的有3部法规，有《抚顺市物业管理条例》，926人选择；有《抚顺市森林资源流转条例》，919人选择；有《抚顺市禁止车辆运输泄漏遗撒条例》，908人选择；最不满意的有1部法规，是《抚顺市城市供热条例》，有827人选择。其余50部法规属于基本满意。可见，提高法规质量是民心所向。

    引言三：弊端

    虽然地方性法规为推进依法治国发挥了较大作用，但从地方立法实践看，依然存在诸多弊端。主要有：一是立法质量不高，治理效率偏低；二是人大没有发挥主导作用；三是行政方面部门利益倾向没有根除，影响政府公信力；四是社会方面立法项目缺失，公共治理薄弱；五是公民参与立法不够，社会组织作用不强；六是重复立法、照抄照搬上位法，缺少创造性，既不利于维护上位法的权威，也浪费的大量的人力、物力；七是有些地方性法规的内容以及效力范围“溢出”上位法规定的授权和要求，地方性法规与法律、行政法规之间、地方性法规之间存在着矛盾或者不协调，越权严重、冲突广泛，不利于国家法制统一。

    如何摒弃上述弊端，提高地方性法规质量，本文从以下五个方面进行论述。

    一、从立法选题立项保证法规质量

    选择符合社会发展和群众利益的立法项目，是制定良法的前提和基础。从立法立项环节找出影响质量的因素，将有助于全面提高法规质量。我们既要重视人大在起草、审查、审议过程中的主导作用，也要重视人大在立法立项、选择立法项目、明确立法标准等方面的主导作用。然而目前，政府部门往往是提出立法案的主体，其在地方立法中处于非常隐性的“强势地位”。例如，抚顺市曾经制定90部地方性法规，由人大常委会、主任会议、专门委员会提出的立法案有8件，占近9%，其余皆为市人民政府提出，占近91%，主席团、代表团、人大代表联名、常委会组成人员联名提出的，一件也没有没有。

    抚顺市立法提出法案主体统计表

    究其原因，主要有三点。一是人大习惯于依赖政府部门开展立法调研活动，有围绕政府工作进行立法的思维惯性，往往是“政府提什么人大就审什么”，造成了政府“控制”立法项目。二是选题立项条件在客观上限制了其他立法建议项目入选立法计划。如《抚顺市制定地方性法规条例 》第11条规定，报请列入人大及其常委会立法计划的项目，需要同时提出制定法规的必要资料、说明或者附法规草案。无论是人大代表、社会公众还是专门委员会，在目前情况下远不如政府具备有利条件。三是立项标准不明确。对收集和上报的立法项目如何进行筛选，哪些应当立哪些不应当立，没有明确标准。在立项中经常出现仅凭感觉、经验和领导意志来确定，从而影响了立项的科学性。对此，人大要增强主动性，努力发挥主导作用。

    一是拓展立法选题征集渠道。地方人大要发挥选题主动性，就要在拓宽选题渠道上下工夫，注意广泛收集立法题目。各专门委员会应当注重在日常的执法检查、工作监督、立法后评估等工作中发现问题，并结合代表议案建议、常委会组成人员意见与立法选题有机结合，提出立法建议。建立公开征集立法项目建议的反馈和奖励机制，注重通过信访、媒体等渠道，掌握社会立法需求。在2011年，抚顺市人大面向社会公开征集立法项目，有5名公民提出了在森林资源流转方面进行立法的建议；同年，市人大在受理公民申诉中，发现农村森林资源流转矛盾突出。根据这些情况，市人大将制定《抚顺市森林资源流转条例》列入了立法计划，并对5名提议人进行了奖励。在2011年，抚顺市人大常委会组织代表视察了物业管理情况，发现业主上访事件激增，这主要是因为物业管理责任不清、前期物业遗留问题较多、电梯维修费用无法落实等问题造成的。对此，市人大于2012年选定了《抚顺市物业管理条例》为立法项目。该法规施行后的六个月内，涉及物业纠纷的数量由886件降到55件，效果明显。

    二是丰富立法选题的种类。要善于从创新社会管理角度寻求立法项目，从关系民生的地方事务中选择立法项目，从重要政策和重大事件中寻求立法项目。特别是对于不在政府申报项目范围内的立法项目建议，地方人大应当认真梳理分析。对人大代表或者公众反映意见集中、亟待立法予以解决的问题，可要求政府相关部门及时做好前期调研工作，一旦条件成熟，即可列入计划。比如，由于车辆运输泄漏、遗撒，影响了城市道路完好和城市市容环境水平，抚顺市民反应强烈。对此，市人大常委会选定《抚顺市禁止车辆运输泄漏遗撒条例》为立法项目，进行了修改完善。另外，对立法计划中一直处于备选的项目，人大常委会应当积极跟进，检查、督促相关部门做好调研论证工作，推进计划的实施。对于在法规清理中发现的“问题法规”，应列出修改时间表，做好年度立法计划与清理成果的衔接。

    三是建立立法选题的立项制度和论证制度。由政府部门提供立法项目，部门利益倾向不可避免，在一定程度上影响了立法的公正性、权威性和公信力。而由其他渠道提出的立法建议，有的也反映了立法需求。因此，要制定和完善立法立项制度和论证制度。上海市、重庆市、广东省都有这方面的制度规定，地方人大可以借鉴，制定《立法项目立项办法》，对立项适用范围，论证内容和立项决定等进行规范。同时，依据相关规定对立法的必要性和可行性进行论证，确认立法需求的真实性和急缓程度，关系本地区经济和社会发展重大决策的项目优先，关系人民群众切身利益的项目优先，立法条件成熟的项目优先。这样可以最大限度地避免盲目立项带来的弊端，实现立法资源的合理配置。在2011年，抚顺市人大公开征集立法项目时，征集到两个项目，一个是森林资源流转条例，另一个是科技创新条例。经过研究和论证，考虑到全市森林资源流转规模的不断扩大，在获得了巨大经济社会生态效益的同时也产生了许多实际问题，认为出台规范森林资源流转法规的紧要性比制定科技创新条例迫切，便将森林资源流转条例列入立法计划，将科技创新条例列入下年立法计划。

    二、从立法前评估保证法规质量

    2013年1月1日，号称“史上最严交规”——公安部第123号令《机动车驾驶证申领和使用规定》开始实施，其中“闯黄灯处罚”条款引发很大争议，追尾事故频发，不到4天公安部只好称会慎重处罚，初期以教育为主，使得该条款成为一纸空文。而地方性法规也发生过同样的尴尬问题，实施后无法执行或者效果强差人意，形成“法规失灵”。这里有一个重要原因，就是没有进行科学的可行性和操作性论证。2014年3月，张德江委员长在全国人大常委会工作报告中指明，要“探索法律出台前评估工作”。有效的立法前评估，可以遏制过度立法，节约立法成本，从源头防止不良之法出台，增强立法的前瞻性、科学性和可行性。目前，在地方立法实践中，立法前通常采用立法项目论证、立法调研、立法草案说明等方式对法案加以评价,这些做法虽然证明了立法前评估的必要性，但这些方式不属于规范系统的立法前评估。它们需要改进和提升，一是要明确立法前评估的主要内容，二是要建立立法前评估的主要程序、制度。

    （一）地方立法前评估的主要内容

    立法项目的必要性。立法前评估作为启动立法程序的基础和前提，是权衡立法项目利弊的关键。但是，目前对所有立法项目进行立法前评估是不成熟、不现实的。鉴于立法资源稀缺和起草时间有限的实际，要根据法案所针对的社会问题的严重程度，确定起草法案的优先顺序。因此，要将重要的立法项目作为评估对象。比如关系广大群众切身利益、社会普遍关注的；对经济社会发展具有重大影响的；涉及制度创新或者属于先行性、创制性立法的，等等。而人大应该进一步衡量各法规的经济和社会成本效益，将可能取得最大净社会效益的立法项目排在首位。

    立法项目的可行性。立法内容是否合法、是否协调，是决定立法质量的一个关键因素。判断一部立法的内容是否合法、是否协调，要将其置于一个具体的法律体系中，既要保证上位法和下位法之间的合法性，比如行政执法问题，也要保证同位法之间的协调性，地方立法规定的制度应当与其他同位法不存在冲突。在2012年，抚顺市人大考虑修改《抚顺市市政公用设施管理条例》。这个条例于1993年制定，部分条款确实不适应当时情况，确实应当修改。但通过立法前期调研，发现条例中规范的内容已经分别制定了《抚顺市城市道路管理条例》、《抚顺市城市排水管理条例》和《抚顺市城市供水用水管理条例》等地方性法规，而对于燃气供应设施管理，国务院也出台了《城镇燃气管理条例》予以规范，考虑这些行政法规和地方性法规已经就有关问题进行了立法规范，而且比原条例更加具体，更具有操作性。因此，不需要重复制定，浪费立法资源，于当年废止了这个条例。

    （二）立法前评估程序和制度

    立法前评估程序主要是围绕不同的方案进行比较和选择，最终决定是否采取某个方案，是否进行立法，具有很强的预测性。为取得真实、客观、相对公正的评估结果，要设计以立法机关为主导、以行政主管部门为基础并引入专家评审、社会公众参与的评估程序，具体包括启动程序、实施程序、终结程序，以及为保障上述程序顺利进行的制度。

    启动程序。启动评估的主体应当是立法机关，即人大及其常委会。政府相关部门在接到评估要求后，应当及时进行自查工作，并将自评报告按时报送人大及其常委会。同时，地方立法前评估必须在立法项目进入立法程序前。如果等法规起草完再来进行立法前评估，那么立法前评估原本所含的可行性研究性质就没有意义了。

    实施程序。大致可以分为三个步骤：（1）评估主体组织或者委托评估机构对评估对象进行定量评估分析；（2）在量化评估分析的基础上对评价指标作出重点和整体的定性分析；（3）综合以上定量分析和定性分析，形成评审意见和评估报告。

    终结程序。主要有两点：一是评估报告的内容和形式；二是评估结果的效力。就评估报告的内容而言，主要是论证法规将解决有关社会问题。就评估报告的形式而言，评估的主体部分一般由“问题”“解释”和“解决方案”组成。就评估结果的效力而言，评估结果只是一种参考，并不具有强制的约束力。但是，评估结果对于人大而言，主要有两个作用：（1）判断立法条件是否成熟、立法时机是否得当，能否进入下一年的立法计划完成项目并启动正式立法程序；（2）评估法规拟规定的主要制度措施是否合理、可行，从而明确立法项目中的主要制度和关键内容，确定法规的主体框架。

    保障制度。（1）公开制度。公开有助于增强评估的透明度和公众参与度，保障公众的知情权、参与权，帮助公众更好地了解立法过程，立法机关也可以通过评估了解法规是否符合民意。（2）征询制度。向社会公开征求意见，除了按照通常做法征求人大代表、有关部门和各级人大常委会的意见建议外，还要通过媒体征求意见，也要通过座谈、专家论证、问卷调查、实地考察、专题调研等方式，公开征求意见。（3）协商制度。起草的地方性法规，涉及政府其他部门的职责或者与其他部门关系紧密的，应当充分征求其他部门的意见。如果起草部门与其他部门有不同的意见，应当充分协商；经过充分协商不能取得一致意见的，应当将主要问题、有关机构或者部门的意见和法制机构的意见报主任会议讨论，这样有利于立法机构根据评估合理分配各方利益。

    三、从立法审议保证法规质量

    人大依法行使地方立法权的整个过程中，集体审议是立法程序的核心环节，是民主立法的集中体现，也是保证立法质量的关键所在。目前，在立法案审议中主要有两个问题。一是准备不足。审议前设置的立法调研、法规草案解读等程序，由于组成人员不能全程参与，直接影响了对法规的知晓度和集体审议的参与度。有些组成人员由于本职工作所限，会前未对法规草案认真审读，对立法宗旨和立法案的基本内容缺少研究，对社会意见的深入了解不够，参会时才草草翻阅法规草案，审议时只能作些随感式发言，导致审议水平和审议质量参差不齐。 二是发言不均衡。发言较多的往往是相关委员会和法制委员会组成人员，其他委员会组成人员发言较少。有时还出现参与调研的列席代表发言多于常委会组成人员的情况。同时，在审议中，少见审议者与法规草案起草部门之间的互动，影响了审议的针对性和实效性。讨论某些问题出现不同意见时，交锋碰撞不够深入，这在一定程度上也影响了立法决策和立法质量。因此，提高审议质量要注意以下几点：

    一是完善审次制度，提高每个环节的审议质量。要坚持初审、一审、二审，甚至三审及以上审次机制。从地方人大常委会立法实践情况看，审次分工不清晰在一定程度影响了审议质量和立法效率，有必要明确各审次的侧重点。专门委员会要提高初审报告的质量，点明法规的关键节点，表明专委会的评价意见，为提高常委会审议质量奠定基础。常委会的一审侧重于对立法的必要性、可行性进行全面审议，让所有组成人员都有充分时间发表意见；二审针对一审反映的难点问题进行重点审议，侧重于对立法的合法性发表意见。特别复杂和分歧意见较大的立法项目要进行三审。这样可兼顾审议的广泛性和审议的深入性，把全面审议和重点审议结合起来，全面提高常委会的审议质量。例如，抚顺市人大在制定《抚顺市物业管理条例》时就采取了三审制度，取得了比较好的立法效果。

    二是实行条款单独表决。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，法律草案重要条款可以单独表决。立法经过若干次的征求意见，多次的审议和修改，绝大多数人的意见都会趋于一致。但是，总可能在几个问题上意见不一致，想让所有人都赞成所有条款几乎不可能。在表决时，必然会遇到一个问题：对99%条款都是赞成的，只对其中一个条款不赞成，是赞成呢，还是反对？现在采取“单独表决法”，不急于采取“一揽子表决法”，或者是在单独表决之后再进行一揽子表决，就能解决这个矛盾。“单独表决”既能保证民主权利的行使，又能促进立法程序的顺利推进，具有双重积极意义。在审议《抚顺市城市供热条例》时，常委会组成人员对第三十三条三款，关于是否征收供热设施运行基础费以及征收比例的问题，分歧较大。抚顺市人大对此条款进行了单独表决，并根据表决的结果进行了修改，最终取得了各方满意的效果。

    三是实行审议实况视频直播或文字直播常态化。有些地方人大在这方面已开展了探索，限于电视转播或录播平台有限，无法常态化。人大应当选择社会广泛关注、同广大市民切身利益密切相关的立法项目，利用网络、微信等方式，实施视频直播或文字直播，这对提高审议质量有大大的帮助。

    四是拓展公众在审议中有序参与立法途径。每一项立法都关系到人民群众的切身利益，唯有拓展人民群众有序参与立法，法规才能更好体现党的主张和人民意志相统一。尤其是在关系群众切身利益的医疗、教育、住房、养老、就业、环境、资源、收入分配等领域，利益格局复杂，牵一发而动全身。因此，立法工作必须以多种方式广听民意，尤其是基层群众的意见，集思广益，凝聚共识。相反，如果制定法规时缺少人民群众的参与，只见专家云集，部门各抒己见，基层的声音、社会大众的声音却得不到倾听，这样的法规根本不接地气，难免出现偏差。在《青海省人大常委会扩大立法民主若干规定》中，对征求公众意见进行了明确，扩大了公民有序参与立法途径。在制定《抚顺市出租汽车管理条例》时，抚顺市人大召开了由市民、出租车司机、出租汽车公司、法律专家及相关部门四个征求意见会，很多意见都被吸纳到法规当中，使法规的可操作性大大增强。在2013年，抚顺市人大在修改《抚顺市供热条例》时，有针对性地选择法规草案中的重要内容、关键条款、审议中的争议问题，邀请市民参加立法调研和考察，合理吸纳公民意见，将室内温度由原定的16℃提升为18℃，最大限度地体现了民主立法。

    四、从立法后评估保证立法质量

    立法工作除了需要进一步完善有关体系外，更需要重视立法“回头看”，通过立法后评估，对实施的法规进行修正与完善。立法后评估，说到底是积极回应社会关切，更好地发挥立法在表达、平衡、调整社会利益方面的积极作用，立法后评估制度必将导致更多的“良法”得以出现。

    立法后评估主要从评估主体、评估对象、评估标准、评估程序和方法以及评估结果的运用等方面进行。

    评估主体，即谁评估。现在各地的评估主体各具特色，差别较大，但多数的立法后评估主体是以人大为主导的，其优势在于权威性强，掌握的立法资源、社会资源丰富，但这属于立法后的自我评估，自我监督。应建立以立法部门评估为主，相关部门配合为辅，广泛引入社会力量共同参与的评估主体模式，将内部评估与外部评估结合起来，实现评估主体的多元化。

    评估对象，即评估谁。所有的地方性法规都可以成为评估对象，但立法后评估需要大量的时间、人力和财力，不加选择的评估意义不大。从抚顺市立法实践看，人大通常选择的评估对象是调整社会关系比较简单，涉及执法部门比较少的法规。例如，对有线电视管理、供水管理，殡葬管理等条例所进行的评估就是这样。但这样不利于长远解决问题，并总结推广经验。所以，选择评估对象时，既要考虑立法工作的现实需要，又要考虑开展立法后评估工作的基础；既要考虑社会关注的程度，又要考虑评估工作对执法工作产生的影响。通常来讲，法规在其颁布的三年后应当对其进行立法后评估，并且遵循一定的先后顺序。

    评估标准，即评估什么。评估工作应当主要围绕法规的实施效果、存在问题等内容进行。比如抚顺市选取《抚顺市殡葬管理条例》为评估对象，对其实施十多年来的成效和社会影响，对深化殡葬改革，加强殡葬管理，保护土地资源等方面作用及具体条文的可操作性和规范性进行了评估 。

    评估的方法和程序，即如何评估。地方立法后评估所运用的方法和程序是否科学合理直接关系到评估结论的有效性，在实践中各地通常采取实地调查、问卷调查、专题座谈会等定性方式，而成本效益分析没有实际运用，可以采取定性与定量分析相结合的方式进行。

    评估结果的运用。立法后评估一定要与法规的清理、修改和废止相结合，使之成为立法活动的延伸及法规制定与修改的桥梁，可以为法规的修改、废止提供重要依据。比如，在评估《抚顺市城市供热条例》时认为，该《条例》虽然具有较强的针对性、前瞻性和可操作性，但也发现《条例》中部分内容与形势发展和行业要求已不相适应。于是抚顺市人大根据评估报告中提出的相关问题，针对适当调整采暖温度标准和采暖期限、对供热工程保修期满后的维修改造等涉及民生方面重点内容进行了修改，修改后的法规对进一步规范供热市场秩序，维护供用热双方合法权益，保障供热持续平稳安全运行，提高市民生产生活质量等方面发挥了积极作用。

    五、从区域立法协作保证立法质量 

    在我国，区域经济一体化的发展趋势对地方各自为政的传统立法体制和立法质量提出了挑战。面对区域内多个地方立法主体，加强区域立法协作，提高立法质量，建设统一协调的区域法制环境，已经成为区域经济发展的迫切要求。但由于行政区划的分割和地方利益的驱动，经济区域内部立法缺乏协调，影响了区域经济的和谐发展。比如道路运输车辆收费各地高低不同，一些车主钻空子，到收费低的市给车辆落籍，却在另一些市的公路上长期运行，产生了不公平现象，也不利于区域交通一体化的发展。还有一些地方在法规中设置贸易壁垒，限制外地商品流入，给地方保护披上合法的外衣，严重阻碍区域经济的发展。这些问题迫切需要建立区域立法协调机制逐步予以解决，从而形成良好的法治软环境。2006年7月，辽宁、吉林、黑龙江三省签订了政府立法协作框架协议。根据这一协议，东北三省的政府将打破地区封锁，进行立法协作，通过整合三省立法力量，实现资源共享，降低立法成本，有效提高立法的效率和质量。此举开创了我国区域行政立法协作框架的先河，将协作的时间提到法规制定之前，是一种避免法规冲突的事前合作。这种模式是省与省之间的立法协作，也可以考虑在我省内各市开展这样的区域立法协作模式。比如可在沈阳经济区八城市之间特别是沈抚之间开展区域立法协调模式，尽快建立保障沈抚同城化进程的相关法规，比如沈抚两市联合制定《沈抚同城化开发与管理条例》、《沈抚同城化合作条例》等，以便通过区域的共同立法来规范沈抚同城化，同时依法保障沈抚同城化进程中的社会稳定，使沈抚同城化成为我国和沈阳经济区区域政策法制一体化的试验区。

    建立区域立法协作模式，一是要建立区域立法协调的常设机构，制定立法规划，建立信息沟通平台。二是选好立法协作方式。经济区域内各市都是独立的具有地方立法权的立法主体，协作方式选得好不好，关系到各地方的利益和诉求能不能得到充分的实现。三是选准协作的立法项目。经济区域内的各个城市分属不同的行政区域，但地域相近、人缘相亲、文化相通、经济相融，存在着广泛的共同利益，长期保持良好的人际往来和密切的经济合作与交流。但不可否认的是，各个城市在改革和发展的过程中有着不同的路径选择、利益诉求和关注热点。因此选准协作的立法项目对于充分调动各个地方、各个城市参与立法协调的积极性尤为重要。在建立区域立法协调机制的过程中，要防止表面上协调，具体执行时“各自为政”，维护区域利益，出现新的立法不协调。区域行政立法协作尚处于实践探索阶段，从内容到形式还都有待于进一步完善和深化，需要在完善法规冲突解决机制的同时，更加注重立法前的协调与磋商机制，从交换信息、协调冲突的初级协作走向更高层次的联合立法，从而更有效的提高立法质量。

    社会实践是法律的基础，实践无止境，提高立法质量永无止境。在立法质量上，没有最好，只有更好，要“更上一层楼”。