加强改进地方立法工作 适应全面深化改革需要

    地方立法作为国家立法体制的重要组成部分，在全面推进依法治国、建设法治中国的历史进程中负有重要责任。如何适应全面深化改革和落实“十三五”规划纲要的要求，进一步加强和改进地方立法工作，切实提高地方立法质量，实现立法和改革决策相衔接，是地方立法必须认真探讨的新课题，也是深入推进地方立法的一项长期而艰巨的任务。   

     一、福州市加强和改进地方立法工作的实践与成效

    福州市人大常委会认真履行宪法和法律赋予的职责，围绕福州市全面深化改革和经济社会发展的需要，坚持把立法决策与改革决策相结合，突出重点，急需先立，从立法层面推动和落实改革举措，为全力推进福州新区开放开发，在更高起点上加快建设闽江口金三角经济圈发挥了积极作用。

    （一）发挥人大主导作用

    法规的制定工作牵涉方方面面，需要各方面协调配合，处理好相关各方关系，形成合力，就能使立法工作更顺畅。在法规的制定过程中，认真听取省人大常委会委员和省直相关工作部门的意见。无论制定立法规划和年度立法计划，或是法规草案提请常委会表决通过前，都事先征求省人大常委会委员和省直相关部门的意见，还邀请省人大常委会委员实地调研，了解我市实际工作的需要。立法规划、年度立法计划和重大立法项目的立法原则、立法时机、主要内容等，以及每一项法规草案，都及时主动向市委请示报告，并经市委常委会研究同意后，再提交市人大常委会会议审议表决。同时，加强与市政府及有关部门的沟通，在法规起草、修改论证过程中，密切与政府部门的联系，听取他们的意见，在法规付常委会会议表决前，将法规草案呈送市政府主要领导和分管领导征求意见，确保出台的法规能够解决分歧，凝聚共识。在立法项目征集、调研，法规草案起草、修改、论证、审议以及法规颁布施行等环节，都主动争取县市区人大常委会的支持和配合。

    （二）突出法规地方特色

    在地方立法中，我们坚持以适应福州经济社会发展为目标，把主要精力用在与本地实际相符，与民情民意相合的法规制定上，努力使制定的地方性法规具有鲜明个性，体现福州特色。在制定最能体现地方特色的《福州市茉莉花茶保护规定》过程中，通过实地察看，座谈会等形式，针对法规中的重点难点，深入实际，深入基层，倾听第一线群众的声音，积极征求管理相对人的意见，采纳群众的建议，有效地保护和传承了福州茉莉花种植与茶文化，促进茉莉花茶产业可持续发展。改变“大而全”的立法模式，坚持重在能够解决问题，重在能够切实管用，在制定《福州市消防管理若干规定》的过程中，以“若干规定”的形式制定法规，减少照搬照抄上位法，需要几条规定几条。

    （三）提高地方立法质量

    在法规草案的修改论证过程中，通过座谈会、论证会等形式广泛征求相关部门、专家学者以及人大代表、政协委员对法规草案的修改意见和建议，有利于协调好各方面利益关系。对准备提请审议通过的法规，均在《福州日报》和市人大网站上全文刊登法规草案征求意见稿，征求社会公众意见，使各方意见得到充分表达，体现立法民主，促进社会公平。对市人大常委会安排审议的每项法规，审议通过前，常委会主要领导和分管领导都亲自带领常委会委员、省市人大代表等开展调研，实地察看有关工作开展情况，召开座谈会听取工作情况汇报，针对法规中的重点难点，同与会的业内专家、行政管理相对人进行座谈，认真倾听意见建议。对制定法规过程中遇到的问题，有针对性地选择两三个有先进立法经验的兄弟城市，组织有关单位考察调研，通过互动交流和实地察看，了解其法规制定过程中出现的问题以及解决问题的方法，将一些有益的做法和规定吸收到法规中来。

    （四）创新立法工作机制

    在公开征集立法计划项目时，凡公民提出的建议，做到件件有回音。2014年，首次对提出立法建议的公民，以感谢信的形式，表达对公民参与立法工作的谢意，保护公民提出立法建议的热情和积极性。同时对被采纳的立法项目建议人，给予奖励，从而达到鼓励公民参与的目的，促进立法建议项目质量的提高。近年来，我们还尝试与福建师范大学法学院、福州大学法学院进行接触，寻求合作途径与方式。2014年，与福州大学法学院的“地方法制建设研究中心”进行合作，将专业性强的《福州市城乡规划条例》交由研究中心进行论证成熟后，再提请常委会审议通过。2015年，为适应新形势下立法工作需要，进一步提高立法质量，成立了立法专家咨询组，参与法规草案的修改论证工作。

    二、全面深化改革过程中地方立法工作存在的问题与困难

    随着全面深化改革的持续推进，地方立法工作步入了一个新阶段，也使地方立法工作站在了一个新起点上。结合福州市近年来的立法实践，我们感觉地方立法工作面临着一些新情况新问题：

    （一）立法空间越来越小

    一是在地方立法权限上，新修订的《立法法》对设区的市人大及其常委会行使地方立法权作了统一的规定，即“可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”。对原来拥有地方立法权的较大的市而言，地方立法的权限大大缩小，会使部分法规的修改陷入困境，与地方立法实践和需要以及全面深化改革的要求不相适应。二是在行政法对地方性法规的限制上，《行政处罚法》、《行政许可法》以及《行政强制法》这三部法律分别从源头上，对地方性法规向行政机关赋予行政处罚权、行政许可权和行政强制权的种类、内容作了严格的限制。但是法规需要强制执行力的保障，地方法规设定的管理制度需要通过行政执法等调整手段来确保执行。我们在设定一项管理权时，常常受到上位法的限制，无法设定相应的行政处罚或者行政强制。三是在法律、行政法规越来越详尽的问题上，全国人大及其常委会制定的现行法律和国务院行政法规已经基本覆盖了我国政治、经济和社会生活的方方面面，而且随着国家立法精细化水平的不断提高，留给地方立法的空间越来越小，地方立法很难再选到那些国家没有立法，或者虽有立法但相对比较原则笼统，给地方留下了较大空间的立法项目；同时全国人大和国务院每年都有新的法律、法规草案提交审议，但具体立法进程很难准确把握，有可能会造成地方立法计划与国家立法计划撞车。四是在与省级地方立法的权限划分上，省人大常委会在地方立法时越来越多地针对一些地方性事务作详细的规定，留给市级地方性法规的空间十分有限。另外，市级地方性法规在立法权限、立法计划和审批程序上都会受到省级立法的制约，立法空间有更多的限制。

    （二）立法难度越来越大

    一是社会各界对政府依法行政的要求越来越高。随着全面深化改革的推进，广大人民群众的政治参与意识不断提高，对促进社会公平正义的呼声日益高涨，对保障自身合法权益的要求日益强烈，立法工作也面临更为错综复杂的局面。越来越多的人大代表和社会公众通过代表议案、代表立法建议和公民立法建议等渠道参与立法。社会各界对立法的期待已经不是有没有法律法规，而是法律法规好不好，管不管用。对于控烟、养犬等城市管理方面的法规，如何平衡好矛盾双方的权益，也在不断地考验立法工作者的智慧。二是对上位法的理解存在不同。虽然立法法对各个立法主体的权限和关系作出了规定，但是由于语言文字本身所具有的不确定性以及社会实践的变化发展，语义解释的多样性可能会导致不同的立法主体往往对同一概念的理解不同，如何把握“地方性事务”等界限较为模糊的概念成为一个难题。三是部分上位法滞后。以市容和环境卫生管理条例为例，国务院的行政法规与省人大法规等上位法制定时间为九十年代初期，二十多年前对于市容和环境卫生管理方面的要求、行政管理的手段、处罚的额度等，如今已经严重滞后，根据这些上位法而制定的法规明显无法适应当下城市管理的需要。四是政府及部门的立法积极性降低。不少政府部门之所以热衷立法,经常是希望通过立法扩张行政权力,强化管理手段,减少责任担当。但是行政法对行政管理的调整手段作了严格的限制，在立法过程中，变部门立法为人大主导，较大程度地避免部门利益。对一些制约本部门权力较多，缺乏必要行政管理手段，行政管理责任和义务较大的法规，部门之间相推诿扯皮，致使法规相关内容难以形成一致意见，影响了法规的及时出台。五是市人大常委会组成人员中拥有法律背景的人员比例较低，部分常委会组成人员对法规案的审议能力和审议水平有待进一步提高，提出有针对性的审议意见较少。另外，从我市目前情况看，立法工作机构人员编制偏少，尤其是市政府工作部门内设的法制工作机构力量偏弱，难以有效地承担法规草案的调研、起草任务。

    三、地方立法主动适应全面深化改革需要的思考与对策

    当前，我们已经进入全面深化改革的关键时期，经济社会发展问题复杂、矛盾凸显、机遇与挑战并存。这就迫切要求我们从制度上、法律上解决改革发展中带有根本性、全局性和长期性的问题，通过立法凝聚社会共识、推动制度创新、引领改革发展。

    （一）突出立法的地方特色

    地方立法必须以切实解决地方改革发展中的实际问题为目的，密切关注改革发展中的突出问题，对需要上升为法规制度层面的，及时启动立法，及时调整、规范、引导，使各项改革于法有据，降低改革成本，分担改革风险，从而最大限度地凝聚共识，为改革决策提供强大的民意基础和动力支持。一是树立大局意识，坚持立法先行，高度关注改革进程，主动研究改革中涉及的立法问题，把立法工作放到经济社会发展全局中去筹划，切实发挥立法的引领和推动作用，促进经济发展、社会进步。二是维护法制统一，处理好法规稳定与修改完善的关系，“立、改、废、释”相结合，注重及时修改与上位法不一致、与改革发展不适应的法规，对一些明显不适应改革发展要求、实际上已不适用的法规及时废止，对于法规制定后需要进一步明确具体含义，或者法规制定后出现新的情况需要明确适用法规依据，要更多地通过立法解释的方式进行处理。三是处理好立法与改革的关系，两者相辅相成、互为条件，根据改革的实际需要，认真寻找和考虑立法与改革的平衡点，注重发挥法规的引导、教育功能。严格按照立法法所规定和要求的权限、内容、程序进行立法，特别是在行政处罚、行政许可、行政强制的设定上，严格遵守法律、行政法规的规定。四是恪守以人为本，始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点，认真研究解决人民群众最直接、最关心、最现实的利益问题。五是弘扬公正立法的价值取向，强调法规表达、平衡社会利益关系的作用，通过制度设计妥善处理不同社会群体和阶层之间的利益关系，在每一项法规的立法过程中，都要按照维护和实现公平正义的要求，准确把握、统筹兼顾不同阶层、不同群体的利益诉求，切实排除部门利益、地方保护主义倾向，努力维护社会公平正义。

    （二）充分发挥人大的主导作用

    现代立法的本质要求是立法主体的民主性和人民性。由人民选出的代表所组成的机关来主导立法过程，是立法获得正当性与公正性的基础，亦是立法体制的精神内涵所在。在全面推进依法治国的总目标之下，善于运用民主法治思维推进立法工作，践行以人为本、立法为民的理念，必须实现人大对于立法过程的主导。一是立项主导，加强立项调研，准确把握好地方立法的权限，凡政策可调控的事应先由党政部门制定政策；凡政府规章能处理的问题，应先由政府规章去处理，只有社会利益矛盾比较突出或者特别应予引导、推动某些社会公共利益，普通的行政手段难以有效调整时，才有必要在立法层面予以制度化。二是起草主导，在法规草案起草过程中，由市人大常委会法工委和有关工作委员会同市政府法制办、有关部门共同参与。此外，还可以构建“立法工作者、实际工作者、专家学者”三结合的起草模式。探索委托起草工作机制，选择专业性较强的法规项目委托专家研究起草，防止部门利益法制化倾向，提高法规草案起草工作质量。三是改进立法调研机制，避免立法调研的程序化、形式化倾向，减少重复调研，不断健全人大常委会组成人员参与立法调研和立法培训的工作制度，使其提前熟悉情况，掌握基本的法律知识，对审议的重点问题、重点环节有较全面的了解，提高审议质量。四是加强沟通协调机制，对法规草案中涉及多部门职权配置，事先做好协调工作，正确处理好各方面的利益关系，把意见分歧解决在提请人大常委会审议之前。同时深化横向沟通协调，完善市人大常委会法工委、有关工作委员会和市政府法制办的沟通协调工作机制，及时通报、磋商、研究立法工作中的重大问题，协调落实立法计划的组织实施，推动立法重大问题的协商解决。五是完善法规审议制度。综合考虑法规草案的难度、社会关注度、人大常委会组成人员审议意见等因素，完善“三审制”“隔次审议”等审议制度，保障人大常委会组成人员有充分的时间进行调查研究，保障法制委员会有充分的时间进行统一审议。六是建立法规草案审议辩论制度，人大常委会组成人员对法规草案中一些重大问题存在较大分歧意见的，应当在分组会议或全体会议进行辩论，让不同观点、不同意见进行充分的交流和碰撞，提高审议深度。

    （三）全力推进立法精细化

    实行精细化立法，要从立法过程和立法内容两方面着手，建立健全符合精细化立法要求的立法工作机制。立法工作流程方面，要改进立法的立项、起草、调研、审议工作机制，在立法过程中做到细致、具体、周到、严格；在立法内容方面，要减少地方性法规中重复上位法和号召性条款，减少自由裁量权的设定，从实际出发，对权利义务进行精细化的规定，使得法律规范在细节上经得起推敲，增强针对性和可操作性。一是加强重点领域立法，高度重视运用法治思维和法治方式，加强对相关领域立法工作的协调，确保改革政策与立法决策相结合。结合我市实际，我市的地方立法重点主要突出与国家和省委、市委重大决策相配套法规的立法，对法律法规特别是重要法律法规的配套性、实施性立法，与我市实际需要和条件相适应的创制性、先行性立法。二是发挥专家学者作用，进一步完善地方立法专家咨询制度，加大省市科研院校、行业协会、社会团体等社会机构参与立法工作力度，通过课题研究、立法评估、专题论证或者直接参与立法活动等形式，进一步规范、引导社会机构参与立法工作。探索在高等院校和科研院所建立立法咨询基地，提高专家学者在立法论证、咨询、课题研究、立法评估工作中的参与度和实效。探索立法工作购买服务制度，对法规草案起草、专项问题研究和规范性文件备案审查等事项，可以向社会购买服务。三是进一步拓展公众有序参与地方立法途径，在参与的广度和深度、完善公众参与立法的各项制度、保障公众参与权利、提高公众参与效果上下功夫，充分发挥人民群众在地方立法中的作用。通过建立公众参与立法的激励机制，调动公众参与立法的积极性；通过人大网站、召开新闻发布会等载体、形式公开立法信息，增强立法公开的效果，保障公众的知情权；通过邀请公民参加立法座谈会、听证会等措施扩大公民参与立法途径。

    （四）激发地方立法工作新活力

    从维护国家“统一、分层次”的立法体制出发，地方“有限立法权”的政策目标本身是不容置疑的。但是将地方立法权限制在一个狭窄的空间内，尽管客观上也可以实现防止地方立法权滥用的效果，却也带来了地方政府管理地方事务的积极性和手段受到不恰当限制的副作用。在确保法制统一的前提下，激活地方立法工作新活力，可以从以下几个方面进行尝试。一是放松立法难以精确界定的领域的法律解释口径，“地方性事务”的范围难以从文本上作出精确规范。无论是《立法法》第六十四条关于地方立法权的授权规定，还是第八条关于地方立法权的限制规定，都用了立法技术上最有利于清晰表达立法意图的列举式规定，但由于成文法在表意上的缺陷，以及法律的滞后性，边界模糊的问题无法根本克服。因此，使用兜底条款、“等”字，给立法解释留下空间。如果今后调整关于地方立法权限的解释口径，对权限模糊地带放松解释口径，就能给地方立法的探索留下空间。二是调整手段维度适度松绑，有利于盘活地方立法资源。对于一些制定年代较为久远，严重滞后的上位法，可以考虑由地方立法根据本地区的实际情况，结合该种违法行为对本地区的危害程度，决定是否适度提高罚款的限度和幅度；对于一些法律作出义务性规定但没有设定行政处罚的行为，考虑允许地方性法规视本地区情况增设行政处罚措施；对于一些虽有上位法的地方性事务，但由于上位法制定的年代久远，对新出现的一些危害程度较大的违法行为未作出规定的，可以考虑由地方性法规结合本地区情况设定行政强制措施。三是创新审批方式，设区的市拥有立法权之后，省人大常委会需要审议通过的法规数量大幅度增加，可以考虑在省人大常委会上对设区的市的地方性法规进行书面审议，以缓解审议压力，提高审议效率。