践行科学立法 提高立法质量

2016年是贯彻落实落实五大发展理念、实施“十三五”发展规划的开局之年，也是贯彻落实《立法法》、完善科学立法民主立法机制的重要一年。一年来，福建省人大常委会认真学习贯彻张德江委员长在第二十一次全国地方立法研讨会上的重要讲话精神，全面加强地方立法工作，加大立法体制机制创新力度，各项工作取得了新进展。

一、以改革创新精神，推动地方立法机制创新

省委高度重视人大立法工作，省委书记、省人大主任尤权同志多次召开省委常委会、主任会议听取立法工作汇报，要求省人大全面贯彻中央十八届四中全会精神，研究起草《关于进一步加强和改进地方立法工作的意见》，由省委转发实施，该《意见》于2015年12月出台后，对全面加强人大立法工作产生了重要影响，引领和推动了地方立法工作。一年来，省市人大认真贯彻《意见》精神，在立法改革和重点领域立法上迈出新步伐。

（一）完善和落实党对立法工作的领导

今年初，中央出台了《关于加强党领导立法工作的意见》，这是我们做好地方立法工作的基本遵循，省人大常委会认真组织学习，进一步提高党的意识，自觉维护党对立法工作的领导，自觉在完善和落实党领导立法的工作制度上下功夫。

一是将立法工作纳入党委工作大局统筹推进。省委常委会每年专题听取省人大常委会立法工作汇报。去年底尤权书记在听取2016年第二十一次全国地方立法研讨会精神的汇报时提出了明确要求，为有关工作的开展指明了方向。去年省委常委会还研究了设区市立法有关事项，有力地推动了该项工作的开展。

二是紧密对接党委重大决策部署和改革发展稳定大局进行法规立项。在调整五年立法规划时，重点将省全面深化改革领导小组关于民主法治领域改革实施方案明确提出的立法项目纳入五年规划，使党的主张通过法定程序成为国家意志，成为全社会一体遵循的行为规范和活动准则。省委常委会专门对此作了研究并批转了五年规划。今年初，省人大常委会通过了三部取消和下放行政审批的法规修正案，为进一步深化行政审批改革提供法律依据和支持。

三是坚持立法重大事项向省委请示报告。五年立法规划、立法计划报请省委批准，重要法规涉及重大体制及重大政策调整的，也及时向党委报告。比如平潭综合实验区条例、自贸区条例是今年省人大常委会的重点立法项目，在法规通过前，省人大常委会党组就立法的指导思想、法规的主要内容以及法规通过后的贯彻实施，专题向省委请示报告；对一些法规在省人大常委会审议过程出现意见分歧的，省人大及时向省委专题报告，并根据省委意见，开展相关协调工作。这些做法为法规的顺利通过及通过后的贯彻实施提供了坚实保障。

（二）完善人大主导立法的体制机制

一是建立健全立法前评估和立项通知制度。去年，省人大常委会对华侨权益保障条例等若干法规开展立法前评估，并根据评估结果选择法规列入今年立法计划，首次通过立项评估主动“挑菜上桌”。今年法工委建立立项通知书制度，通过及时向起草单位发送立项通知书的方式，主动引导法规主要制度设计，把握立法方向。强化年度立法计划的权威性和严肃性，督促省政府加大对立法计划的执行力度，及时报送法规草案，原则上不再安排计划外项目，保证了立法计划的有序实施。

二是创新人大牵头起草法规模式。今年，多元化纠纷解决机制条例、物业管理条例两部法规采取由多位省人大常委会委员牵头，政府相关部门、高校和科研机构、社会组织共同参与的法规起草模式。常委会委员牵头起草法规，体现了委员在立法中的主体作用，发挥了委员来自各行各业、了解部门行政运作、地位中立能够避免部门利益的优势。另外，在五年立法规划调整项目中，有六部法规采取了政府相关部门和高校、科研机构联合起草，委托社会组织、律师起草等多元化起草方式，进一步拓宽了法规案起草渠道。对一些社会关注度大、基层反映意见多的法规，省人大常委会有关工作部门在起草阶段提前介入，把握法规主要制度和关键问题的立法方向。例如，在计生条例起草过程中，省人大组织召开了两次立法协调会，对保留婚假产假等制度设计提出既合法又符合百姓利益的主张，实现了人大对法规主要制度的主导。

三是发挥常委会组成人员在立法中的主体作用。建立健全委员审议意见的反馈机制，完善法制委统一审议制度，提高审议质量。建立法规解读制度，引导常委会组成人员对法规草案的关键条款进行深入讨论，重点解决重大制度设计和难点问题。例如，在湿地保护条例和食品安全条例的审议中，法工委、常委会相关委员会和法规草案起草单位联合对条例的主要制度内容和重点难点问题进行解读，帮助常委会组成人员更有针对性地开展审议，取得了广泛认可和一致好评。

四是完善法规实施情况报告制度。省人大常委会出台专门的工作规范，对施行满两年的法规，要求负责法规实施的主管部门向常委会书面报告法规实施情况，加强对法规实施的监督，实现立法后延伸。法工委还联合省政府法制办共同委托高校对现行有效的217部本省地方性法规进行立法后评估，并根据评估结果，有计划地安排相关法规的修改、废止工作。

二、贯彻五大发展理念，加快重点领域立法步伐

今年以来，省人大常委会坚持将创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念贯穿于立法工作全过程，紧密结合福建改革发展实际，大力推动立法先行，以立法保障福建经济社会健康发展，推进改革开放。

一是推动创新发展和开放发展。建设平潭综合实验区和中国（福建）自由贸易试验区是党中央、国务院的战略决策，为保证中央重要战略布局有序推进，重大改革举措于法有据，今年3月份省人大常委会顺利审议通过《平潭综合实验区条例》、《中国（福建）自由贸易试验区管理条例》，为平潭综合实验区、福建自贸试验区的改革创新和全方位对外开放提供了重要的法治保障。这两个条例都规定了鼓励创新免责、容错试错的考核评价体系，为创新保驾护航。为引导和推动产业转型升级，我们加快信息化条例等法规的制定，促进信息科技创新。为了因应经济下行压力，推动政府行政改革，打造一流营商环境，我们加快行政执法条例、行政事业性收费管理条例等法规的制定、修改工作。

二是推动绿色发展。2000年时任福建省省长的习近平同志提出了生态省建设战略，推动福建绿色发展走在全国前列。近年来，福建先后被国家列为生态文明先行示范区和国家生态文明试验区。长期以来，省人大常委会不断加强生态保护立法体系建设，积极引领和推动生态文明建设制度创新。

福建山多水系发达，水土保持一直是生态保护的一项重要任务，近年来习总书记对我省长汀县水土流失治理工作两次作出重要批示，省人大常委会及时出台了“福建省水土保持条例”，吸收并推广了“谁开发谁保护、谁造成水土流失谁治理、谁影响水土保护功能谁补偿、谁承包治理谁受益”的长汀经验。人大常委会还针对福建流域面积50平方公里以上河流740条，总长2.46万公里的省情特色，在“省河道管理条例”修订中创新了河道保护管理机制，为河道生态环境治理和建设提供了法制保障。近年来福建海岸海岸带开发建设与保护之间的矛盾相对突出，为加强海岸带保护，推动岸线资源的可持续利用，省人大常委会将海岸带保护与利用条例列为今年的审议项目；同时列入的还有环境保护、湿地保护、水资源保护、生态公益林管理等法规。这些法规的制定、修改进一步丰富和完善生态环境保护法规体系，彰显了福建通过立法巩固拓展生态环境优势，解决生态环境领域突出问题，构筑生态文明保护法治屏障的立法特色。

三是推动共享发展。为了保障和改善民生，省人大常委会启动了一批社会关注度高、与群众生产生活息息相关的立法项目。计生条例的修改受到社会广泛好评，近40万人阅读了省广电集团关于计生条例的官方微信，总点赞量近万，留言超2000条；义务教育条例将群众最关注的素质教育和均衡发展的内容专章规定；食品安全条例将老百姓关注的食品药品安全责任机制、追溯机制和监管机制等一系列制度措施纳入法制轨道；城市供水条例将住宅小区的供用水设施养护责任纳入立法视野；安全生产条例关注源头治理，将从业人员权利和义务专章规定。此外，我们对群众普遍关心、代表多次提案的社会养老服务开展立项评估调研，推动相关部门着手起草工作。

四是推动协调发展。我省现行有效的地方性法规中社会领域方面的法规较少，特别是社会管理、城市建设、文化建设方面，法规体系结构不均衡，一些重要领域立法存在缺项和短板。近两年的立法工作中，省人大常委会突出重点，统筹兼顾，加强了文化、社会领域立法，如制定历史文化名城名镇名村保护条例、违法建筑查处条例、多元化纠纷协调解决机制促进条例等，突出文化、社会领域立法。

五是加强地方人大制度建设。省人大常委会高度重视运用立法手段保障和推动人大制度进一步完善。年初召开的福建省人民代表大会审议通过了立法条例修正案，对提高人大代表立法意识，参与立法实践产生了积极作用。今年3月，省人大常委会通过了县乡两级直接选举实施细则和代表法实施办法；5月审议通过了乡镇主席团工作规定及街道工作委员会工作规定，以立法的形式巩固和维护了我省实践探索的成果，保障今年的市县乡换届选举顺利开展。

三、在新的起点上，积极推动设区的市立法工作

去年7月，省人大常委会确定了漳州等七个设区的市开始行使立法权。从这一年的实践来看，我省新获立法权的设区的市立法工作稳步推进，取得了良好的开局，但新手上路，也遇到一些新的问题，实现良法善治还有很长的路要走。目前各设区的市在较好的解决了机构编制、顺利出台立法条例的基础上，抓住了首法制定这个牛鼻子，在立法过程中不断完善科学立法民主立法机制，积累立法经验，培养立法能力。

从首法制定工作看，七个新赋予立法权的设区的市都注重将提高立法质量放在首位。牢牢把握“三个权限”，注重体现地方特色，走差异化的特色立法道路，主要立法领域：一是突出对地方文化的保护，如泉州市正制定海上丝绸之路史迹保护条例；龙岩的古民居古村落保护、莆田的妈祖信俗保护、南平的朱子文化遗存保护、宁德的畲族文化保护条例都在制定中。二是突出城市建设管理。如三明市积极总结精神文明建设成果，制定市容环境卫生管理条例。一些设区的市“首法”由人大牵头起草，把立法机制建设融入“首法”的制定过程。

福州、厦门继续创新立法工作，率先开展一些先导性、突破性法规的制定。例如，厦门市根据全国城市工作会议精神，研究制定多规合一管理若干规定，及时将城市建设管理的改革经验以法规形式固定下来。福州市出台公共场所控烟条例，推动文明城市建设再上新台阶。

随着设区市立法的全面展开，一些不足和困难进一步突显。首先是立法能力不适应问题凸显。去年以来我们针对设区的市人大立法力量不足采取了一系列措施，为立法上路创造了基本条件；但设区的市人大立法工作人员缺乏立法经验，专业知识不足的状况在短时间内难以根本改变。此外，设区的市政府法制机构人员和能力不足，成为目前比较突出的新问题，政府立法意识仍待增强，立法能力建设应有更大的举措。其次，立法主体多元后，如何处理各地先行先试和维护法制统一的关系，对地方立法工作提出了更高的要求；省人大常委会审查和批准设区的市法规的任务加重，设区的市政府规章的备案审查工作也将大幅增加。

针对面临的问题，省人大常委会加强了对设区的市立法工作的指导。一是建立“三会两班一基地”工作机制。通过召开全省立法座谈会、县市人大主任会、设区的市立法交流会，举办立法培训班、设区的市来省人大法工委跟班学习，立法基地资源与设区的市共享等，加强对设区的市人大立法培训和工作指导。二是建立常规化工作沟通协调机制。通过省人大法制委委员分工指导和法工委处室分工联系各设区的市的做法，加强工作指导和沟通协调，共同推进设区市立法工作健康开展。

四、对下一阶段地方立法工作的思考和建议

党的十八届三中、四中全会以来，地方立法步伐明显加快。2014年福建省人大常委会立法计划安排审议项目16项，2015年22项，2016年25项，许多重大改革举措都对地方性法规的立、改、废、释提出了明确要求。与此同时，一些立法质量效益不高问题仍然是立法工作面临的突出问题，集中表现为：有的法规部门利益法制化问题依然存在；有的法规社会影响较弱，群众真正有感的法规偏少；有的法规照搬照抄上位法，针对性、可操作性不强；有的法规内容空洞，存在粗放化立法的现象。这些都对地方人大立法工作形成压力和挑战。

新形势下进一步提高立法质量，是地方立法机关的首要任务，也是永恒主题。我们要切实把握经济社会发展规律，培养前瞻性眼光和创新性思维，不断提升立法能力和水平，在立法实践中要注重把握好两个关系，大力推进精细化立法。

一是正确把握先行先试与法制统一的关系。地方立法在引导、推动、规范、保障改革的过程中，往往遇到实践中先行先试与现有法律法规的矛盾。一些实践证明已经比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措，因为上位法尚未修改而无法上升为地方性法规；一些先行先试的创新做法需要按照法定程序作出授权，而现有的授权程序却较为繁复，滞后于实践的需要。妥善解决这些矛盾，需要我们准确把握先行先试与法制统一的关系。习总书记在全面推进依法治国专题研讨班的讲话中，深刻阐释了立法与改革的关系，这是新形势下正确把握先行先试与法制统一关系的基本遵循。

法制统一是地方立法的高压线，地方立法既要坚持不与宪法、法律、行政法规的规定相抵触，也要防止与上位法的立法目的和立法精神相悖离。同时要清醒的看到，实践是地方立法的源头活水，只有善于总结实践中的创新做法，才能保持地方立法的活力和特色。我们要以科学的态度正确认识改革的精髓，顺应发展规律，坚持解放思想，尊重群众首创精神，以立法形式巩固改革经验成果，引领改革方向，同时又要理性认识改革带来的社会关系的不确定性和不稳定性，避免立法的草率盲动，在具体规定上要为改革留足空间。例如，今年省人大常委会在制定乡镇人大主席团工作规定时，就面临着如何巩固我省在长期实践中形成的闭会期间主席团的工作经验，同时又不与地方组织法的规定相抵触的矛盾。经充分讨论，常委会审议通过的工作规定既保持了与上位法的一致，又为地方探索留下空间，得到基层人大的拥护。

总之，地方先行先试措施涉及突破上位法的，应积极向有权机关申请暂停或调整相关法律法规条款的实施；对长期实践证明符合发展规律、受基层和群众欢迎的改革经验，在制定法规条文时应坚持与上位法的规定和立法精神不抵触，相向而行。在此前提下，地方性法规应体现各地改革创新成果，贯彻服务改革发展，务实管用的立法思想。

二是正确把握权力和责任，权利和义务的关系。随着行政体制改革的深化，法治政府建设不断推进，政府职能部门通过立法加强管理的需求日益增多。从人大工作看，通过立法加强行政管理是地方立法的一项重要内容，是依法行政的要求，社会进步的需要，符合群众长远利益。但我们也要客观地认识到，一些行政管理类法规草案中容易存在部门化倾向和争权诿责现象，对公权力的设定重权力轻责任，对私权利的设定重义务轻权利。党的四中全会决定明确提出：“要把公平、公正、公开原则贯穿立法全过程”。科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任，其实质就是要在立法内容中体现公平正义的精神。

省人大常委会十分注重在立法过程中贯彻公平正义精神。在赋予行政机关行政许可、行政收费、行政处罚等权力时，审慎研究、反复权衡，赋权是否符合深化行政体制改革，建设服务型政府的基本方向，并尽可能地细化有关权责方面的规定，减少执法机关的自由裁量权。在加强公权力的同时，我们将维护人民群众的合法权益作为制定每一部法规的根本要求，回应群众的合理诉求，努力使法规成为推动社会前进发展的正能量。例如，去年在制定电力设施建设保护和供用电秩序维护条例时，专门增加了用户权益保护一节，得到了社会的好评。

三要大力推进精细化立法。精细化立法是提高立法质量的基本要求。法律法规是经济社会管理的根本性依据，立法工作要坚持向精细化方向发展，着眼于提高每一部法规的质量与水平，才能适应时代发展要求。

立法计划、规划要精细。要坚持从实际出发，根据改革发展稳定大局的需要，认真筛选精简立法项目，杜绝不必要立法，尽量减少二次立法、三次立法。确保立法资源用在刀刃上。要进一步完善立项程序，更有针对性和实效性地开展立项评估。立法体例要精简。要积极创新立法模式，推动立法的调整范围和调整事项更加单一，即有几条立几条，突出务实管用，在“矛盾的焦点”“管用的那么几条”上下功夫，使制定的法规能够有针对性地解决本地区的突出矛盾和问题。立法内容要精细。法规的制度设计要明确具体，在细化和具体化上动脑筋。提高法规条文，特别是关键几条的可执行性和可操作性，少一些原则性、倡导性的政策语言，多一些细化、量化的规定，增强法规的实效性。探索建立项目退出机制。对于各方分歧意见较大，部门色彩过于浓厚，涉及限制公民、法人和其他组织权利的法规，要在深入研究、把握症结的前提下，加强与有关方面的协调磋商，必要时，可以搁置法规的审议。立法精细化是一项系统性工作，是立法工作作风和工作方式的重要转变，我们将进一步加大力度，在提高立法质量上做出更大的努力。

长期以来全国人大常委会十分关心、支持福建省人大的立法工作。全国地方立法研讨会已经成为全国人大指导、帮助地方人大开展立法工作的重要平台，为各地人大交流工作、分享经验提供了机会。借助这个平台，为做好下一阶段地方立法工作，我们提几点建议：

一是进一步加强对地方立法队伍建设的指导。最近，中共中央办公厅印发的《从律师和法学专家中公开选拔立法工作者、法官、检察官办法》，我们将尽快启动该项工作，积极配合组织人事主管部门，在人员编制限额内结合实际抓紧制定实施方案。建议全国人大常委会加强指导。同时，建议国家层面统筹考虑推动地方各级政府特别是设区市政府法制队伍建设。

二是加快城市建设管理类法律法规的修法进程。一些城市建设管理类法律法规制定时间比较早，随着经济社会的发展，法律法规规定的处罚额度已经不能对违法行为形成震慑，违法成本过低带来实践中的执法困难。建议将相关法律的修改纳入议事日程，同时督促国务院对相关的行政法规进行修改。

三是完善法律法规暂停实施程序。建议研究建立启动更快捷、环节更简便的暂停实施程序，使自贸试验区、综合实验区调整实施相关法律的需求能够及时得以实现。同时，进一步完善暂停和调整实施与最终的修法程序之间的衔接，既鼓励地方放手去试，又要保证尽快结束法律的不稳定状态，维护法律体系内部的协调统一。