全面贯彻实施修改后的立法法 努力开创地方立法工作的新局面

    《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》公布施行后，我市将全面贯彻落实修改后的立法法作为当前和今后一段时期地方立法工作的重要任务，按照修改后的立法法的新要求，进一步加强和改进地方立法工作，着力提高立法质量，努力开创地方立法工作的新局面。

    一、深刻领会精神内涵，着力发挥地方立法的引领和推动作用

    党的十八届四中全会决定提出，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。修改后的立法法第一条对发挥立法的引领和推动作用也作了明确规定。近年来，我市人大常委会在发挥立法引领和推动作用，以促进改革和经济社会发展方面进行了积极探索实践，主要有以下三点体会：

    （一）准确领会立法引领和推动作用的深刻内涵是充分发挥立法引领和推动作用的基本前提。

    王兆国副委员长于2012年9月3日在第十八次全国地方立法研讨会上第一次提出要发挥立法的引领和推动作用。张德江委员长在多次重要讲话中强调，要发挥立法对改革发展的引领和推动作用，紧紧围绕党和国家工作重心，努力做到立法决策与改革决策同步。

    首先，发挥立法的引领和推动作用，既是建设社会主义法治国家的重要内容，又是坚持依法治国、依法执政的必然要求，更是全面深化改革的重要保障。其次，从推进社会主义法治国家建设的基本要求看，立法是法治建设的前提和基础，而通过立法确立改革路径、规范改革措施、推动改革进程、肯定改革成果，是全面深化改革的新形势赋予立法的新任务、新要求。再次，从党的政策与国家法律的关系看，党的政策和主张是立法的先导和指引，而通过立法调整社会利益关系，将党的主张转化为国家意志，成为全社会一体遵循的行为规范和准则，则可以更好地发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。最后，从经济社会发展的阶段看，在改革进入攻坚期和深水区的新阶段，迫切需要从体制机制上解决改革发展中带有根本性、全局性和长期性的问题，迫切需要发挥立法在做好改革顶层设计方面的重要作用。

    结合我市多年地方立法工作实践，我们认为，地方立法对于引领和推动改革和经济社会发展具有特别重大的现实意义。通过地方立法，我们可以作出有针对性、具有地方特色、符合地方发展实际的制度设计，将党的路线方针政策和国家法律法规精神、要求更好地融入地方改革和经济社会发展建设中去。在实践中，我市人大常委会注重从以下几个方面把握立法的引领和推动作用：一是紧紧围绕全市中心工作，坚持立法服务改革发展稳定大局和促进经济社会更好更快发展。例如，为促进中新广州知识城、南沙新区的建设和发展，打造我市经济社会发展的新战略平台，近年先后制定了《广州市中新广州知识城条例》和《广州市南沙新区条例》，为我市全面深化改革，促进经济转型升级、保持快速健康全面发展提供了制度保障。二是设计法律规范特别注重前瞻性、针对性、实效性和刚性，确保法规的内容不过度超前或滞后于社会现实，在实践中切实可行。三是综合运用制定、修订、修正、废止、解释、清理、备案审查等多种手段，维护法规体系的协调性和统一性，形成引领和推动的合力。

    （二）加强重点领域立法是充分发挥立法引领和推动作用的有效举措。

    张德江委员长多次指出，要尊重改革发展客观规律和法治建设内在规律，加强重点领域立法，做到立法主动适应改革和经济社会发展需要。

    立法能否发挥作用，关键在于选对题、选准题。只有紧紧围绕中心、突出重点，才能充分发挥立法在全面深化改革、全面推进依法治国中的引领和推动作用，才能引领改革发展方向、迎合社会发展潮流趋势。当前，我市正按照中央和省的决策部署推进“四个全面”战略布局，主动适应和引领新常态，围绕国家中心城市建设目标，着力打造国际商贸中心、国际航运中心、世界文化名城，加快建设国家创新中心城市，建设市场化法治化国际化营商环境和干净整洁平安有序城市环境，促进投资贸易和生活服务“两个便利化”，推动经济社会发展“九个上水平”。在新的历史时期，我市人大常委会将在修改后的立法法规定的立法权限范围内，紧紧围绕全市中心工作，继续加强重点领域立法，主要包括：一是继续加强城乡建设与管理立法，营造“干净、整洁、平安、有序”城市环境。大力推进国际航运中心建设、停车场建设与管理、房屋租赁管理、消防管理、城市生活垃圾分类收集与处理、户外广告和招牌设置管理等城乡建设与管理方面的立法，着力解决目前我市城乡建设与管理工作存在的突出问题。二是继续加强环保立法，促进我市环境质量持续明显改善。制定湿地保护条例，并着手对环境保护和噪声污染防治、大气污染防治、机动车排气污染防治、固体废物污染防治等施行10年以上的环保方面的法规进行修改。三是继续加强历史文化保护立法，推进历史文化名城建设。制定非物质文化遗产保护条例，保护和传承具有岭南特色的文化遗产；制定博物馆条例，促进博物馆事业发展，着力提高公民思想道德和科学文化素质。

    （三）妥善处理立法与改革决策的关系是充分发挥立法引领和推动作用的关键所在。

    全国人大法律委员会原主任委员乔晓阳在第二十次全国地方立法研讨会上指出，立法要发挥引领和推动作用，而要发挥好这个作用，关键是实现立法与改革决策相衔接，立法决策要与改革决策一致，立法要适应改革的需要，服务于改革。

    立法和改革之间是相辅相成。站在立法的角度看，所谓的引领和推动作用，主要包括两个方面：一是立法要适应、服务改革，改革决策事项成熟、具体的，要及时通过立法予以固化，同时立法过程中要尽可能做到明确、具体；二是立法要指导、包容改革，一些改革决策事项还处于探索阶段，制度设计还未成熟的，立法应当有一定的前瞻性，为将来的改革发展预留空间。

    我市人大常委会在立法实践过程中，始终坚持妥善处理和平衡立法与经济发展、改革决策之间的关系。一是在立法符合改革和经济社会发展方向的情况下，通过提升制度设计的前瞻性和法规条文的针对性、可操作性和刚性来引领、推动改革和经济社会发展，为将来的改革发展预留空间。当前，我市改革已经进入深水区，传统模式难以继续推动经济社会的高速发展，只有深入推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新，才能保证我市经济社会始终行驶在发展的“快车道”。二是在立法符合改革和经济社会发展方向但不具备立法条件的情况下，暂不作出规定或作出授权性规定。例如，省人大常委会在制定《中国（广东）自由贸易试验区条例》过程中，我市建议在《条例》中赋予自贸试验区片区所在市人民代表大会及其常务委员会、市人民政府享有制定片区建设和管理的配套法规、规章的权力，这一建议得到了省人大常委会的充分采纳。三是在所立之法已不符合改革和经济社会发展方向的情况下，坚持立改废并重，及时修改、废止滞后于形势、对相关领域和事项难以起到引领和推动作用的法规。2015年，我市人大常委会作出了《关于取消广州市地方性法规中的部分行政审批和备案事项的决定》和《关于因行政区划调整修改〈广州市建筑条例〉等六十六件地方性法规的决定》，对我市现行有效的85部法规中滞后于经济社会发展、不符合改革发展需求的内容及时进行了修改。

    二、锐意进取、敢于担当，注重发挥人大在立法中的主导作用

    党的十八届四中全会决定明确提出，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。修改后的立法法在第十六条、第二十八条、五十一条、第五十二条、第五十三条分别从发挥人大代表的主体作用、加强对立法工作的组织协调、加强立法规划和年度立法计划的统筹安排和督促落实、加强和改进起草机制等方面对发挥人大在立法工作中的主导作用提出了新的更高要求。

    我市人大常委会按照党的十八届四中全会决定精神和修改后的立法法的要求，在立项、起草、论证、修改、审议、评估、清理等各个环节充分发挥主导作用，取得了较好成效，主要做法包括：一是在立项过程中发挥主导作用。在编制年度立法计划时，严格执行《广州市地方性法规立项办法》规定的立项程序和标准，牢牢掌握征集立法建议项目的主导权和立项决定权。严格执行立法计划项目库制度，督促市政府按时报送提案项目，确保下一年有充足的提案项目可以作为审议项目，确保了人大在实施年度立法计划中的主动权和主导权。二是在立法进程中发挥主导作用。通过建立健全和主动运行一系列科学立法、民主立法的制度机制，在充分听取社会各界意见、调研论证和协调的基础上，独立自主地起草法规草案或者对法规草案内容进行判断、取舍和修改。特别值得一提的是，由于主导作用发挥得较为充分，在立法进程中消除了带有部门利益倾向的条款，有效解决了部门利益法制化的问题。我市人大常委会在消除部门利益法制化方面采取的主要做法包括：①对可能带有部门利益倾向的条款进行甄别、论证，对纯粹属于部门利益倾向的条款予以删除，对确需保留但带有部门利益倾向的条款进行修改；②对应规定部门权力的条款，规定相应的责任，做到权责对等；③具体条文的修改意见与部门不一致时，由人大根据实际情况和各方面意见自主决定。三是在立法后评估和法规清理中发挥主导作用。每年委托专业机构依照《广州市人大常委会立法后评估办法》规定的立法后评估程序和量化评估指标体系，对部分现行有效的地方性法规进行立法后评估，并将评估的结果作为法规立、改、废的重要参考依据。根据实际情况，主动开展法规清理，及时废止、修改不符合上位法规定、不适应实际需要的法规。例如，2015年对我市现行有效的地方性法规进行了清理，废止了《广州市渔业管理规定》、《广州市农业环境保护规定》和《广州市举办展销会管理条例》等3件法规。

    2015年以来，我市人大常委会在发挥人大在立法中的主导作用方面还进行了以下探索与实践：一是改革年度立法计划的内容安排。在年度立法计划的内容分为正式项目（包括审议项目和提案项目）、预备项目的基础上，增加了研究起草项目，即对政府部门和其他建议主体没有申报的全局性的、重要的、急需的立法项目由市人大常委会主动点题，将其列入年度立法计划组织研究起草。二是发挥人大代表在编制立法规划和计划中的作用。在编制立法规划和年度立法计划的过程中，向全体市人大代表发函征集立法规划和计划建议项目。此外，还通过召开座谈会等方式征求市人大代表对征集到的立法规划和计划建议项目的意见。三是建立常委会组成人员深度参与立法的工作机制。每年年初在征求每一位常委会组成人员意见的基础上，编制常委会组成人员参与立法活动安排表，按照计划邀请常委会组成人员参与立法项目的起草、修改论证、调研、专委会审议等各项立法活动，以便常委会组成人员对法规案有更深入、系统的了解，能够提出更符合实际情况、更有针对性和可操作性的审议意见。四是建立人大代表全程参与立法的工作机制。为充分发挥人大代表的主体作用，增强人大代表参与立法工作的实效，还建立了人大代表全程参与立法的工作机制，即邀请部分人大代表全程参与从起草至审议阶段的各项立法工作并提出修改意见、建议。五是健全法规起草机制。常委会有关工作委员会提前参与市政府相关部门的法规起草工作，及时了解法规起草的进展和各方面意见，对涉及行政许可、行政处罚、行政强制和人民群众切身利益的条文提出意见和建议，同时在立法技术方面提供业务指导。常委会有关工作委员会还就组织起草综合性、全局性、基础性的重要地方性法规草案进行探索实践，例如，法制工委目前正组织市委综治委等有关部门起草《广州市社会治安综合治理条例（修订草案）》。六是健全与省人大常委会法制工委的沟通协调机制。除在修改法规草案文本的过程中，邀请省人大常委会法制工委的有关负责同志参加比较重要的论证会、协调会，将法规草案报送省人大常委会法制工委征求意见以及就法规草案中的重点、难点问题及时向省人大常委会法制工委请示汇报外，为确保我市的立法项目属于修改后的立法法规定的立法事项，还主动将年度立法计划草案报送省人大常委会法制工委征求意见，请其审核把关。

    三、完善立法工作机制，推动科学立法、民主立法向纵深发展

    习近平总书记指出，推进科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径。这次修改立法法的一条主线，就是推进科学立法、民主立法。

    经过历年来的积极探索和开拓创新，我市科学立法、民主立法已经形成了比较健全的制度体系，分别建立了十项制度。科学立法的十项制度包括：法规立项论证制度；立法计划项目库制度；立法顾问论证制度；立法咨询专家论证制度；立法参考信息汇编制度；实地调研制度；立法协调制度；统一审议制度；立法后评估制度；法规清理制度。此外，近年来还编写了《立法业务指南》、《立法工作手册》和《工作文章汇编》等业务用书，实现了立法工作的高效率和工作流程、立法文书的标准化、优质化。民主立法的十项制度包括：召开专场征求意见座谈会制度；书面广泛征求意见制度；公开法规草案征求意见制度；利用网络征集民意制度；立法民意调查制度；立法听证会制度；借助“羊城论坛”收集意见制度；引导公众有序参与制度；立法公开制度；公众意见采纳与反馈制度。

    党的十八届四中全会和立法法修改后，我市又建立健全了八项制度机制，认真贯彻落实四中全会决定和立法法的精神、要求。一是建立了基层立法联系点制度。2015年6月1日制定了《广州市人大常委会基层立法联系点工作规定》，将我市11个区人大常委会及其法制工作机构确定为我市首批基层立法联系点并及时启动开展基层立法联系点工作，制定每一部法规都通过基层立法联系点组织召开基层现场征求意见座谈会、开展实地调研，并根据收集到的意见、建议对法规草案进行修改完善。二是建立了法规重要条款单独表决制度。2015年10月27日制定了《广州市人大常委会地方性法规案重要条款单独表决规定》，对重要条款单独表决建议的提出和决定程序、常委会会议的审议表决程序和单独表决后的处理方式等作了明确规定。三是建立了法规第三方评估制度。对部门间争议较大的重要立法事项引入第三方评估，及时作出立法决策。第三方评估采取以下两种方式，一是请独立的第三方出具评估报告；二是由法制工委或者其他一审工委组织召开法规第三方评估会议，由专家学者和有关单位进行评估。四是建立了立法协商机制。2015年以来，制定每一部法规和编制年度立法计划、五年立法规划都召开专场的立法协商座谈会，与政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、相关人民团体和社会组织进行立法协商，并高度重视立法协商意见，认真研究、充分吸收采纳。五是建立了重大利益调整论证咨询机制。对立法中涉及的重大利益调整，组织有关国家机关、社会团体、专家学者等进行论证咨询。六是建立了法规案表决前评估机制。在2015年委托浙江大学中国地方治理与法治发展研究中心对《广州市历史文化名城保护条例（草案修改稿）》进行了表决前评估，提出了评估报告，为常委会组成人员决策提供了重要参考依据。七是健全和完善了立法顾问、立法咨询专家论证制度。2016年1月22日制定了《广州市人大常委会立法顾问工作规定》和《广州市人大常委会立法咨询专家工作规定》，为提高专家论证的深度和水平，充分发挥立法顾问和立法咨询专家在立法工作中的智力支持作用提供了制度保障。八是建立监督法规实施制度。针对当前我市一些地方性法规的实施效果不理想、未能实现立法预期目的的情况，于2016年8月制定了《广州市人大常委会监督地方性法规实施办法》。

    四、健全立法制度，及时修改完善地方性法规制定办法

    我市人大常委会于2001年出台了《广州市地方性法规制定办法》，并于2010年作了第一次修正，《办法》对规范我市立法工作，提高立法质量，发挥了重要的作用。党的十八届四中全会和立法法修改后，为贯彻落实十八届四中全会决定和修改后的立法法的要求，我市人大常委会及时对《办法》进行了修改，于2016年6月底表决通过了《广州市人民代表大会常务委员会关于修改<广州市地方性法规制定办法>的决定》。在修改《办法》的过程中，始终将贯彻落实十八届四中全会决定和修改后的立法法的要求作为首要任务，在市人大及其常委会的立法权限、强化人大主导作用、完善立法机制、推进科学立法和民主立法等方面对《办法》作了相应地修改完善。       

    除此之外，在修改《办法》的过程中，我们还坚持问题导向，针对我市立法工作存在的问题，对《办法》中一些不合理、不全面、不具体的规定进行了完善，主要包括：一是完善立法规划和立法计划编制工作。拓宽立法规划和计划建议项目的征集范围，除市人大常委会主动向市政府、市政协、市法院、市检察院、常委会各工委、各民主党派、有关人民团体、各区人大常委会、市人大代表和公众等征集建议项目外，任何单位和个人都可以向市人大常委会书面提出制定、修改或者废止法规的建议。同时，进一步明确提出立法规划和计划建议项目的要求，明确规定提案权人和提案权人以外的单位或者个人提出立法规划和计划建议项目应当提交的具体材料。二是完善初次审议机制和表决机制。我市的法规审议以实行三审制为原则，以往常委会在第一次审议法规案时，负责一审工作的专门委员会要同时提出审议意见报告和草案修改建议稿。此次修改，借鉴了全国人大、省人大和其他兄弟城市人大常委会一审时不强制要求提供法规草案修改建议稿的做法。为进一步完善表决机制，保障立法质量，修改后的《办法》还规定，对存在争议、相对复杂的法规案可以提请下次常委会全体会议表决。三是强化法规实施的监督。法规的生命在于实施，法规的权威也在于实施。修改后的《办法》建立了法规实施准备情况报告制度，要求法规组织实施部门在法规实施前将法规实施的准备情况向市人大常委会报告，同时规定常委会加强对法规实施情况的监督检查，市政府、市法院、市检察院应当按照市人大常委会的要求，报告地方性法规的执行、适用情况。

    五、强化立法工作队伍建设，充实人员力量、优化队伍结构

    党的十八届四中全会决定指出，加强法治工作队伍建设，抓住立法、执法、司法机关各级领导班子建设这个关键；推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化。全国人大常委会历来高度重视立法工作队伍建设，全国人大常委会领导多次在重要讲话中就加强立法工作队伍建设提出了明确要求。

    全面贯彻落实十八届四中全会决定精神和修改后的立法法的要求，离不开一支高素质的立法专业队伍。为此，我市人大常委会继续高度重视立法专业队伍建设，根据立法工作的实际需要，及时充实必要力量，优化人员配置。在常委会主要领导的大力支持下，法制工委于2015年9月增设了法规二处，目前法制工委有主任1名，副主任1名，下设办公室、法规一处、法规二处和备案审查处四个处室，处以下人员编制19人（目前四个处室在编15人，都具有法学专业背景，90%以上具有硕士以上学位，平均年龄38岁），人员编制和队伍结构在设区的市人大常委会中走在前列。法制工委人员配备的充实和队伍结构的优化，为进一步提高立法工作的质量和效率提供了有力保障。