主动适应改革需要 不断发挥立法的引领作用

    作为全国首批享有立法权的较大城市，近30年来，我们在省人大及其常委会的正确领导下，紧跟形势发展，努力适应形势要求，我市地方立法从无到有，从法规数量的增长到立法质量的提高，从起步探索到日臻完善都取得丰硕的成果，共制定地方性法规77件（其中修改54件、废止21件、现行有效的为56件），立法的领域涵盖了大同政治、经济、文化、教育、卫生、环保、建设、能源、旅游等经济社会生活的各个方面，初步形成了对国家法律法规的有益补充，在推动民主法制建设进程、促进地方经济社会发展方面发挥着重要作用。回顾我市人大立法三十余年的实践，经历了初始起步、发展规范、成熟完善三个阶段，其主要做法和体会：

    一、围绕经济社会发展大局遴选立法项目

    1、拓宽立法项目的来源渠道。立法是一项复杂的社会系统工程。多年来，我市人大始终坚持以经济建设为中心，围绕市委的中心工作，强化立法计划，坚持通过《大同日报》面向社会公开征集地方性法规立法项目，并使之制度化；同时，根据我市地方立法条例的有关规定，法制委与有关专（工）委、市政府法制办等部门和单位，就立法项目进行协调研究，并向社会下发征求意见函，使得了解和掌握的情况更为客观全面。从新形势、新发展的战略高度出发，深入进行立法选项分析，将关系全市改革发展稳定大局、群众切身利益和社会普遍关注的问题作为立法选项的重点，注重公众立法建议与部门立法建议有机衔接，按实际需要和轻重缓急，科学合理的确定立法项目。通过多渠道的立法项目提出方式，为择优遴选立法项目，科学编制年度立法计划，奠定了坚实的基础。

    2、把握科学的立项标准。在立法计划制定中，由于缺乏统一、明确、可操作的标准，人大部门提出的立法项目，不仅要站在各立法部门的立场，为方便行政管理立法，同时还要扼制各部门利益立法，或者将立项看作本部门政绩等不良立法行为。为了科学立法，更好地处理好立法部门与广大人民群众之间的关系，面对征集来的立法项目，我们紧紧围绕市委决策部署和中心工作，主要是从以下几个方面对立项标准尽可能量化，使之更具有可操作性：一是关系本地区经济和社会发展重大决策的项目优先；二是关系人民群众切身利益的项目优先；三是属于突出地方特色的项目优先；四是本地区创新性的项目优先；五是立法条件成熟的项目优先；六是对于一些综合性、全局性的立法项目争议大、意见多，单一部门独立起草难度大，只能由人大联系政府各部门共同牵头组织起草。如《大同古城保护管理条例》，因古城保护管理工作，事关全局，涉及规划、建设、文物、土地、旅游、宗教等多个部门的职责，争议大、意见多，单一部门独立起草难度大。市人大汇集各部门成立了起草班子，并召集大同古都学会的成员和古都保护的专家学者，组织召开立法论证会，按照立法程序审议通过，既保证了立法质量，又杜绝了部门利益。

    3、注重年度立法计划与五年立法规划的衔接。每次人大换届后，我们会立即根据国家立法进程和本地区经济社会发展的进程，着手进行立法调研，对需要进行地方立法的项目，按照轻重缓急的不同，进行选择分类后形成了五年地方立法规划，确保了立法工作的延续性。同时，我们牢牢把握突出重点、统筹兼顾、合理布局、体现特色的原则，坚持“立、改、废”相结合，在五年立法规划的基础上，适当增减立法项目，统筹考虑编制年度立法计划，认真组织实施，这样既体现了地方立法工作的灵活性，又达到科学立法、民主立法的理念。

    二、围绕经济社会发展大局统筹地方立法工作

    1、运用法治思维推进科学立法。根据形势任务的要求，积极推进科学立法，加强重点领域立法，我们从立法主要服务于经济增长的速度、总量和规模，向更加注重服务于经济发展的效益、质量和方式，推动科学发展转变；从主要进行有关经济调节、市场监管和行政管理方面的立法，向更加注重社会管理和公共服务的立法转变，同时着力于建立社会主义和谐社会和服务型政府转变；从把主要精力放在新制定法规，向“立、改、废”并重转变，立足于经济社会发展，立法工作做到慎立多修。

    2、加强社会管理领域立法。尽管我国社会管理法律法规体系建设取得了一定成效，但是由于社会管理涉及的领域较多，任务絷重，对有些法律法规的需求迅速扩大，我国社会管理的法制建设还显得相对滞后，有些领域还存在着一些法律空白。诸如对于如何引导和利用社会舆论，如何有效管理城市等都缺乏相应的层次较高的法律规范。因此，在立法中，我们通过制定《大同市饮用水水源保护条例》、《大同市预防和制止家庭暴力条例》、《大同市机动车排气污染防治条例》等创制性的立法，加强了以保障和改善民生、完善公共服务、维护社会公平正义为重点的社会领域立法。

    3、围绕区域转型发展的大局立法。当前，我省我市正处于转型跨越发展的关键时期。为了适应我省我市纳入环渤海、京津冀国家发展战略及乌大张区域发展的重要地位，在地方立法工作中，我们重点抓好经济结构调整、资源开发利用、发展循环经济、保护生态环境、完善社会保障、落实“三农”政策、扩大对外开放、促进招商引资、加快公共安全管理和加强政府自身建设等方面的制度建设，如《大同市餐厨废弃物管理条例》，即是为了实施大同市“城乡清洁工程”和“生态工程”，提高我市餐厨废弃物管理水平，实现城乡餐厨废弃物的无害化处理和资源化利用，发展循环经济、保护生态环境而制定的地方性法规。

    三、突出地方特色和民生保障，促进经济社会可持续发展

    1、突出地方特色。大同市是全国首批公布的24个历史文化名城之一，又是“中国九大古都”之一，旅游资源丰富。早在1997年，我们就出台了《大同市云冈石窟保护管理条例》，为创建全国旅游城市和云冈石窟“申遗”提供了制度支撑。2000年，我市出台《大同古城保护管理条例》，为2012年的古都评定创造了有利条件。2004年《大同市旅游条例》和《恒山风景名胜区保护条例》的相继出台，使云冈石窟、北岳恒山从此有了法律的“保护伞”，真正地走出大同、走向世界，让大同成为游人如织、享誉世界的旅游名城。2013年，全年共接待国内外游客2355.83万人次，创下了旅游总收入200.33亿元的新高，有效地发挥了地方立法对经济社会发展的促进作用。

    2、突出行业特点。我市地方立法工作的特点之一，即具有针对性。如商务地方立法，先后制定出台了《大同市酒类商品监督管理条例》、《大同市发展散装水泥和预拌混凝土管理条例》、《大同市再生资源回收利用管理条例》，成为全国同类城市商务地方立法之最。这些地方商务法规成为国家商务法律法规的有益补充，极大地推动了我市商务管理工作，较好地保障了商务市场经济规范有序发展。诸如，发展散装水泥工作，从政府规章制定到上升为地方性法规以来，发挥了较好的环保生态效益和社会管理效益。

    3、突出民生保障。随着民主法制建设进程的推进，正确把握利益关系，着力解决利益问题，“实现人民愿望、满足人民需要、维护人民利益”，已经成为地方人大立法的主要关注点。近年来，与百姓生活密切相关的社会保障、公共设施、公共安全、教育医疗和环境保护等问题，格外受到关注。从2009年至今，市人大常委会审议通过了《大同市饮用水水源保护条例》、《大同市预防和制止家庭暴力条例》、《大同市再生资源回收利用管理条例》、《大同市机动车排气污染防治条例》、《大同市人民防空工程建设和管理条例》、《大同市餐厨废弃物管理条例》等地方性法规，无一不深深打上了“民生”的烙印，充分彰显了以人为本、立法为民的根本理念，最大程度地保障了人民群众的根本利益。

    四、我市地方立法工作展望

    1、指导思想。未来我市人大立法的指导思想是：深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以习近平总书记系列重要讲话为指导，以“四个全面”为统领，加强和改进人大立法制度建设，完善法规起草和审议程序，完善公众参与人大立法的机制，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要，充分发挥人大立法的引领和推动作用，为促进人大立法理念和体系现代化、促进我市“六大发展”和“六权治本”提供法制保障。

    2、立法思路。按照新修改的立法法关于对设区的市人大立法的规定，加强城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的立法，把实现、维护、发展人民群众的利益作为人大立法工作的出发点，正确处理权力与责任、管理与自律、惩罚与引导、实体与程序的关系，确保立法的科学性和合理性，努力提高立法质量。在立法法规定的范围内，我市人大在主导地方立法思路上注重把握：一是抓住本地区的特有事务进行立法，避免地方立法趋同；二是选择国家尚末立法、地方改革发展中迫切需要立法解决的重大事项和人民群众关心的问题立法，突出地方立法的创制性、试验性，为国家、省立法积累经验；三是注重实施性立法，要针对本地区的实际问题进行细化、补充和完善，避免上下一般粗或变相照抄照搬；四是牢牢把握法制统一原则，及时对原有法规进行修改或废止。

    3、立法质量。在立法工作中，我们把科学民主立法、强化统一审议、保障合法权益作为提高人大立法质量的出发点。对涉及人民群众利益的法规草案公开登报征求意见，对重要法规实行三审或多审，以保证立法的科学性、民主性，使制定的法规更加严谨，切实可行。比如正在审议的《大同市电动车管理办法（草案）》，初审后就在《大同日报》进行了公告，面向全社会公开征求意见。与此同时，我们与交警支队在吸收初审意见的基础上，对《办法（草案）》进行了多次讨论修改。下一步，我们将召集相关部门对修改稿进行讨论，并就有关问题进行协调，还要深入社区、深入群众面对面征求修改意见，二审之后再次在《大同日报》公告，组织人大代表、政协委员、群众代表、专家学者进行论证，征求省人大法制委意见，力争三审通过后的《办法》立得住、行得通、真管用。

    总之，我市将认真贯彻新修改的立法法和中央、省立法工作会议精神，注重选拔培养法律专业人才，统筹全市经济社会发展形势和改革需要，充分体现坚持立法先行的法治理念，重视立法的引领和推动作用，把我市地方立法工作提高到一个新的水平。