论充分发挥法制委员会在地方立法决策中的作用
大连人大法制委员会
立法权是对权力资源和权利资源进行配置的活动，其本身就意味着决策，甚至可以说其本身就是决策。中国特色社会主义法律体系形成后，地方性法规作为重要的组成部分，在法律体系中发挥了积极的作用。随着国家法律的不断完善，地方性法规由量的积累向质的提高转变。如何在地方立法实践中做到既能有效充分利用立法资源，又能提高立法质量，保障法规的特色性和可操作性，这需要立法者对立法决策进行重新审视。“决策失误是最大的失误”，科学决策为科学立法奠定了坚实的基础。尽管依附于立法权的立法决策权并不具有独立性，但是研究立法决策尤其是以质量为核心的地方立法决策在实践中意义重大。
当立法者的视角由立法权转向决策权的时候，如何发挥决策体系中各个角色的作用，进而推进科学决策的出台，是立法者首要思考的问题。在我国的立法体制框架下，人民代表大会的法制工作机构——法制委员会承担了大量的立法工作任务，其对立法决策的影响也不言而喻。本文从法制委员会在地方立法决策中地位的角度出发，论述决定法规案是否列入会议议程、法规案审议以及立法后续等阶段中法制委员会发挥作用的具体体现，最后围绕几项相关制度的完善作深入探讨，旨在进一步充分发挥法制委员会的地方立法决策作用，进而提高地方立法质量。
一、法制委员会在地方立法决策中的地位
（一）立法决策主体的界定
关于立法决策主体的界定学术界有不同的观点。一种是“法定说”，即只有法律规定的主体才是立法决策主体。“立法决策的主体是立法主体，主要包括有权立法的国家机关和这些机关的负责者。”这种观点认为，立法决策是一种至关重要的立法行为，没有合法授权，非立法主体没有就立法问题做出决策的资格。因为，立法决策的概念强调的是一种立法行为而不是对立法的行为，即使立法相关主体对立法起到了决定的作用，但也不能称作真正意义上的立法决策权。另一种是“功能说”，即只要在立法过程中起到实质性作用的就是立法决策的主体。“功能说”是从立法实践的角度，将对立法决策起到作用的所有主体都纳入决策主体范畴，其中包括了政党、行政机关、新闻媒体、利益集团等等。
从“法定说”和“功能说”的含义中可以看出，两者的区别在于视角的不同。“法定说”作为有限解释，从法律的角度界定立法决策主体；“功能说”则将立法决策主体作扩大解释，从立法工作实践角度加以界定。两种学说的区别在于对立法决策理解的不同，“法定说”认为立法决策就是有权立法决策主体在自己的职权范围内，就立法活动中的实际问题，作出某种决定的行为；“功能说”的理论基础在于，立法决策是指对在立法过程中，对立法活动中的问题进行判断选择的过程。
无论是“法定说”还是“功能说”，都是旨在通过对立法决策主体的界定，进一步完善立法决策机制的建立。然而，在研究立法决策的过程中，立法决策的有权主体与立法决策的影响主体都是对立法决策产生一定作用的，不可忽视的。只是将两者作以区别能够更加清楚地明确所研究的主体在立法决策中的地位，为充分发挥其作用奠定理论基础。
我国《立法法》规定，“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。”“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。”从《立法法》的规定可以看出，我国地方性法规的立法权主体是地方人民代表大会及其常委会，而一般观点认为地方立法决策权是存在于立法权之中的。因此，从我国目前的现行立法体制出发，主流观点更倾向于“法定说”对地方立法决策主体的界定。
（二）法制委员会在地方立法决策中的功能定位
为了加强地方国家权力机关的工作，我国《地方组织法》规定了省、自治区、直辖市和设区的市的人民代表大会根据需要，可以设置专门委员会。其中，作为人大所属的专门委员会——法制委员会，尽管在工作实践中，作为法规统一审议部门，对立法决策起到极其重要的影响和作用，甚至通过决议的方式形成法规议案以及相关意见和建议，但专门委员会不具有权力机关的性质，而是在权力机关领导下担负某种专门任务，法制委员会形成的决议与人大及其常委会的表决决议有着本质的区别。因此，根据对地方立法决策主体的一般理论分析，法制委员会在地方立法决策权中应当界定为对决策起到影响作用的主体，而不是严格意义上的决策主体。
从世界范围来看，议会委员会的法律地位就是从属于议会的，尽管各国的政治体制、历史文化等不同，其议会委员会的设置也各有特色，但在立法决策中发挥的作用都是辅助型的，是一级辅助性议事机构。我国的人民代表大会制度体制下，专门委员会的设立也是出于“帮助”决策的目的。专门委员会对有关问题比较熟悉，无论从专业的角度还是从人员构成的角度都能够更加客观、全面、系统、深入地研究问题。其中法制委员会在地方立法统一审议中，通过充分地调研论证等工作程序，能够形成更加科学合理的法规修改意见，进而对于提高法规质量，保障法规及时出台并有效实施，起到积极的促进作用。
从法制委员会在地方立法决策中的地位角度以及法制委员会设置初衷的角度，可以看出法制委员会是立法主体的辅助型机构，在地方立法决策中发挥的不是决定性的作用，而是一种促进型的作用，为提高地方立法质量保驾护航。
（三）研究法制委员会在地方立法决策中作用的意义
拓展地方立法决策制度的研究思路。尽管法制委员会不是严格意义上的地方立法决策主体，但其对地方立法决策起到了一定的促进作用。在现代民主国家，“决策权和影响权是现代政府决策体制中既相互关联又相互区别的两个基本的权力要素。”尽管法定的立法决策主体在立法过程中处于核心的地位，其直接导致了决策的出台，但主体作用的发挥需要议事机构将其落到实处。在立法决策权的行使上，我们能够直观地看到的是会议现场表决的一瞬间，但表决前法制委员会做了大量的工作，为决策的顺利出台奠定了实践基础。因此，研究地方立法决策权不能不研究法制委员会的作用，从理论研讨的角度和实践的角度将视野扩大，综合考量，拓宽研究思路。
充分发挥人大在立法中的主导作用。党的十八届四中全会强调，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。人大及其常委会立法权的行使主要依靠会议期间的表决方式，由于受到会期的限制以及代表或组成人员客观因素等诸多影响，其立法权的行使较多地依赖法制委员会的意见和建议。因此，充分发挥法制委员会的作用，能够为决策主体提供更加科学合理的解决问题方案，进而保障了人大在立法中主体作用的充分发挥。
推进科学民主立法，提高立法质量。党的十八届四中全会指出，推进科学立法、民主立法，不断提高立法质量，立良善之法、立管用之法，增强立法的针对性和可操作性。对于地方立法而言，注重提高立法质量，保障地方性法规的特色性和可操作性成为立法工作的重中之重。建立科学的立法决策，其出发点和落脚点都是为提高立法质量。在地方立法决策权行使的过程中，充分发挥法制委员会的作用，具体操作决策形成过程的各工作步骤——广开言路征求意见、协调平衡立法关系、调研论证立法问题、筛选确定解决方案等，都在客观上推进了立法科学化、民主化进程，为“立良善之法、立管用之法”建言献策，为提高立法质量夯实基础。
二、法制委员会在地方立法决策中作用的具体体现
（一）决定法规案是否列入会议议程阶段
根据《地方组织法》、参照《立法法》的规定，地方人大常委会的立法程序中，向常委会提出的法规案，由主任会议决定列入常委会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定列入常委会会议议程。当法规案被允许列入常委会议程时，正式开启地方立法审议程序。因此，决定是否列入常委会会议议程，是主任会议行使立法决策权的具体体现。尽管有权主体按照法律规定，可以依职权提出法规案，但是为了防止立法资源的滥用，是否列入常委会会议议程的决策权成了保障立法审议质量的第一道关口。
在地方立法工作实践中，往往一般认为经常委会工作机构编制的立法规划和年度立法计划，由主任会议通过实施后，立法项目依计划按部就班地提请审议，主任会议不就立法计划中的法规案再次委托专门委员会调研论证，然后决定是否列入常委会议程。因此，在地方立法工作惯例中，一般将立法项目可行性的调研论证提前至立法规划和立法计划编制阶段。但是在项目立项阶段，即编制立法规划和立法计划期间，其调研论证与法规案提请主任会议列入常委会议程的调研论证侧重点不同。前者侧重立法项目的合法性、必要性和可行性的分析，后者则侧重法规草案条文的主要制度设计是否合法合理、草案是否成熟、草案的特色性和可操作性的预期等等。因而，不能将两者混为一谈，不能认为有权提案人按照立法计划提出的法规案，主任会议一律交付常委会审议，列入常委会审议议程。此外，针对立法计划以及立法规划之外的法规案，则应当更加谨慎地列入常委会议程。
因此，地方有权主体提出的法规案是否列入常委会的审议议程，尽管这项决策权的主体是主任会议，但是不应当忽视法制委员会对决策的影响力，应当充分发挥法制委员会的专业特长。尤其是由有关专门委员会提出的法规案，由于立法程序中缺少“初审”程序，可以先交法制委员会审议，提出意见报告后再决策是否列入常委会会议议程。法规案列入常委会会议议程前，先交付法制委员会审议，能够避免在审议过程中出现意见分歧较大、主要条款设置没有法律依据甚至超越法律授权等现象，进而导致法规审议面临“流产”，浪费立法资源，或者“碍于情面”勉强审议，影响立法质量，造成法规审议阶段“进退两难”的局面。
（二）法规案审议阶段
按照《立法法》的规定，列入常委会会议议程的法规案，由法制委员会根据常委会组成人员、有关专门委员会的审议意见和各方面提出的意见，对法规案进行统一审议，提出修改情况的汇报或者审议结果报告以及法规草案修改稿。这是《立法法》将多年来行之有效的全国人大法制委员会对法律草案进行统一审议制度引入地方立法程序，赋予地方人大法制委员会以统一审议的权力，也是我国特有的一种立法程序制度。
法制委员会统一审议的启动是在常委会对法规草案进行第一次审议后，综合各方面的意见和建议，进行分析、比较、论证形成集体审议意见。常委会对法规草案的第一次审议提出的意见和建议是法制委员会统一审议的基础。法规起草部门的意见，人大有关专门委员会的审议意见报告、听证会和论证会上提出的意见以及广泛征求社会公众的意见，都是法制委员会统一审议的对象和要素。统一审议的成果是形成法规草案修改稿、表决稿和修改情况的报告、审议结果的报告，为常委会的立法决策提供选择依据和方案。
（三）立法后续阶段
本文所指的地方立法的后续工作主要指立法权行使范围内的工作，不包括法规执行情况的监督等，具体而言是指有立法权的地方人大及其常委会在所制定的法规公布实施后，为了实现立法的目的，提高法规的实施效果和进一步提高立法质量而采取的一系列措施，包括立法后评估、立法解释等内容。在立改废并举的地方立法形势下，立新法已不是地方立法工作的全部。随着经济社会的发展，法规的实施背景发生变化，法规修改以及废止的情况也频频出现。因而，立法后续工作逐渐走进立法者的视野。
对实施一段时间的地方性法规，开展立法“回头看”，进行立法后评估，对其实施效果、功能作用以及存在的主要问题，进行调查研究和综合评估，可以为法规的修改和完善奠定基础，进而提高法规的质量，保障法规的有效实施，避免“僵尸”法的存在。新修订的《立法法》对立法后评估也作出了规定。在工作实践中，由于工作量以及人员等客观条件的限制，对于全部地方性法规都予以立法后评估并不现实，但法制委员会可以有计划地针对部分法规开展立法后评估工作，评估结果为法规的修改和废止决策提供参考。
立法解释，是立法机关根据立法原意，对法律规范具体条文的含义以及所使用的概念、术语、定义所作的说明，作出法律解释的目的是为了更准确地理解和适用法律。对于地方性法规的立法解释权，《宪法》和《立法法》没有进行明文规定，仅在1981年全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》中原则规定：“凡属于地方性法规条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由制定法规的省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会进行解释或作出规定”。在地方立法工作实践中，也较少涉及到立法解释，更没有形成制度。但作为成文法国家，用文字表述法规无法避免“词不尽意”的缺憾。部分地方性法规由于相关条款规定过于原则，出台后导致法规实施过程中出现歧义或执法模糊，如果立法者不予以解释，容易造成执法者随意解释的局面，进而影响法规严肃性。由于立法解释与法规效力等同，因此立法解释的程序也应当按照立法程序进行。立法解释的最终表决权在立法机关，但在立法解释的过程中，法制委员会对立法解释的提请、立法解释权的行使都将起到积极的推动作用。
立法的后续程序除了包括立法后评估、立法解释以外，还包括法规的修订和废止等。由于这些程序与法规的制定程序基本相近，法制委员会的作用发挥也并无特殊性而言，因此不再赘述。
此外，立法过程是是一个包含了从立项到起草、再到审议和表决以及后续等多项因素的过程，在具体的工作实践中，法制委员会对地方立法决策权作用的发挥主要体现在以上三个阶段。其他的如立法规划和年度立法计划的编制、法规起草等阶段，法制委员会也发挥了一定的作用，但是对于立法决策的影响而言相对间接，因此也不在本文论述的范围内。
三、充分发挥法制委员会在地方立法决策中作用的相关制度完善
（一）完善党对立法工作领导制度
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中强调，加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。《宪法》规定了中国共产党的领导地位，《立法法》也规定了立法应当遵守宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论，坚持改革开放。
加强党对立法工作的领导，必须重视发挥立法机关在立法工作中的主体作用，同时也要重视发挥法制委员会在地方立法决策中的影响作用。在工作实践中，要不断完善党对立法工作领导制度，细化立法中的重大体制和重大政策调整的范围，完善党领导立法工作的程序规定，做好党领导立法工作程序与立法程序的对接。法制委员会也应当按照党对立法工作领导的要求和规范开展工作，涉及到法规案中的重大体制和重大政策调整的问题时，法制委员会要在充分调研论证的基础上，形成并提出方案意见，向人大党组汇报、进而由人大党组向地方党委汇报。推进完善党对立法工作领导制度的同时，完善法制委员会的工作制度，要正确处理加强党的领导和支持保证立法机关充分行使立法权的关系，加强对党领导立法工作的统筹协调，以党在国家组织中的巨大意志贯彻力以及社会生活中的巨大号召力为基础，较好地沟通、协调相关部门和政策，进而保障法规高效通过并顺利实施。因此，可以说，完善党对立法工作领导制度是立法原则的要求，也为促进立法工作、提高法制委员会立法工作质量起到积极的作用。
（二）完善立法辩论制度
立法辩论的理论渊源可以追溯到英美法系的自然公正原则：允许对方申辩或者听取对方的意见。立法辩论与听证会、论证会、座谈会的最大不同之处在于，其更加强调辩论各方地位的平等，话语权的平等。让不同的声音在讨论中走向真理，是现代民主政治的核心价值。
法制委员会在统一审议的过程中，对常委会组成人员的意见、专门委员会的意见以及社会各界的意见进行汇总、分析，当各方面的意见出现明显的分歧时，除了召开立法听证会、座谈会和论证会进一步充分听取意见以外，双方的分歧意见还应当公开、充分地阐述，才能予以确认并且在争论中寻求真理，得出科学的决策方案，进而更加充分发挥法制委员会在地方立法决策中的积极作用。此外，建立立法辩论制度，不仅仅是让组成人员、代表以及社会各界进行讨论和发言，而是搭建平台，使他们在争辩和碰撞中加强对法规案的进一步了解，最终就有关重大的分歧意见形成共识。因此，建立和完善立法辩论制度，不仅有利于促进立法决策机制的民主化、有利于促进立法决策内容的民主化，而且有利于促进法规实施。
（三）完善单项表决制度
要注重充分发挥法制委员会在地方立法决策中的作用，但法制委员会并非严格意义上的决策主体，因而在面临重要条款存在意见分歧时，法制委员会不能越俎代庖，代替决策主体行使决策权。法制委员会在统一审议过程中可以采取多种民主形式广泛征集意见和建议，并将这些意见和建议提供给决策主体作为参考，但最终还是应当由决策主体行使条款的取舍决定权。针对这种单独条款的决策，新修订的《立法法》明确了单项表决制度的建立，其规定：法律草案表决稿交付常委会会议表决前，委员长会议根据常委会会议审议的情况，可以决定将个别意见分歧较大的重要条款提请常委会会议单独表决。
单项表决是对整体表决的重要补充，在整体表决前，针对表决稿中争议较大的重要条款启动单项表决程序，可以兼顾民主与效率双重价值。尽管《立法法》已经将单项表决作为正式的表决规则，并明确规定了提出主体、结果处理等具体环节，但欲将单项表决机制在地方立法工作中普遍应用，还需要进一步加以完善。例如，应当进一步明确“意见分歧较大的重要条款”具体指哪些，应当进一步明确单项表决结束后进行法规案的整体表决是否还需要再次召开主任会议等等。完善单项表决制度，并将其加以推广应用，一方面有利于提高法规质量同时保障法规审议效率；另一方面可以充分利用单项表决机制的积极作用，在面临意见分歧较大的重要条款时，将立法决策权还与决策主体，使法制委员会在地方立法决策中的作用发挥得更加科学合法、有理有据。
随着人大制度的不断完善，“在立法的作用上，人大已由过去的被动者变为在立法中起主导作用；在立法观念上，人大由经验主义立法变为超前立法；在指导思想上，人大由工具主义立法转变为权力保护立法。这些转变表明，人民代表大会立法权已由形式上的行使开始转变为实质上的行使。”人大在立法决策中的主体地位也不断地完善，不仅仅是会议期间表决权形式上的体现，更是决策过程中定夺权的行使。注重发挥法制委员会在立法决策中的作用发挥，不仅有利于发挥人大在地方立法中的主导作用，而且有利于地方立法质量的提高、有利于实现科学立法和民主立法。本文尽管在论述上，没有将整个立法决策过程中如何具体发挥法制委员会作用一一阐述，但课题的研究旨在开辟一个新的思路，倡导立法者将立法权的行使细化到决策权的行使上来，明晰法制委员会在决策中的地位，进而充分发挥其对立法决策的积极促进作用，通过决策的科学化、民主化进一步提高地方立法质量、减少立法资源消耗。如能至此，文者之幸矣。
