立足实际，坚持党对地方立法工作的领导

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依法治国的题中应有之义。当前，依法治国开启新征程，经济社会发展面临新常态，地方立法工作任务越来越重、要求越来越高、难度越来越大，为切实提高地方立法质量，充分发挥地方立法在当地的引领和推动作用，实现良法善治，必须始终坚持党对地方立法工作的领导。

一、深刻理解党领导地方立法工作的重要意义

法律是治国之重器，良法是善治之前提。全面推进依法治国，立法是前提和基础。地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，地方立法工作是全面推进依法治国的重要环节，坚持党对地方立法工作的领导，是全面推进依法治国的必然要求。

坚持党的领导，地方立法才能确保正确方向。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。地方立法作为社会主义法治建设的组成部分，必须坚持党对立法工作的领导，认真贯彻落实党领导立法工作的指导思想和基本原则，才能确保地方立法工作的正确方向。

坚持党的领导，地方立法才能实现党的主张和人民意志高度统一。立法的宗旨是保护最广大人民的根本利益，党是最广大人民根本利益的忠实代表者。只有将党的领导贯穿立法的全过程，地方立法才能回应人民群众的关切和期待，才能实现党的主张和人民意志的高度统一。

坚持党的领导，地方立法才能适应协调推进“四个全面”战略布局的新要求。只有坚持党的领导，地方立法工作才能准确把握和充分适应地方经济发展新趋势，才能符合党中央关于协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党的新要求，才能在推动改革开放和社会主义现代化建设上贡献一份力量。

二、成都市做法——坚持党对地方立法工作的领导

1. 在市委领导下，编制和调整立法规划与年度立法计划我市立法规划和年度立法计划的编制坚持以党在不同时期的任务和要求为指导，坚持统筹兼顾，将涉及省委、市委工作重心和人民群众切身利益的立法事项优先列入立法议程，例如将《成都市非机动车管理条例》《成都市地名管理条例》等纳入立法规划。实践中，根据省委、市委新要求和地方发展新形势，结合成都实际，适时调整立法规划。例如，根据市委全面深化改革的要求，在立法规划确定的项目以外，新增《成都市兴隆湖区域生态保护条例》《成都市城市综合管理条例》等相关制定类立法项目，并着手修改《成都市市容和环境卫生管理条例》等法规。

今年，我们进行了一次立法规划、年度立法计划调整。调规工作严格按照《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》相关精神的要求，首先由常委会法工委根据实际情况，对拟调整的立法项目进行充分论证，形成书面请示报告报送常委会党组讨论，再由常委会党组报经市委批准。该调规报告及调整后的立法规划、年度立法计划经市委审定后批转执行。

 2. 在市委领导下，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的科学立法工作格局

一是充分争取市委对立法工作的大力支持。《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》下发后，我们进一步认识到党领导地方立法工作的重要性，根据文件精神，结合我市立法工作实际形成关于加强党委领导立法工作的调研报告，建议党委支持人大及其常委会行使好法律赋予的立法职权。

二是充分发挥人大主导作用。党的领导是发挥人大主导作用的根本保证，人大主导是落实党对立法工作领导的重要途径。为进一步推动人大主导立法工作体制的完善，我们将开展地方立法工作30年来积累的一些好的做法和经验，上升到《成都市地方立法条例》中，为发挥人大的立法主导作用提供了制度保障。第一，完善公开征集立法项目制度。要发挥市人大及其常委会在地方立法工作中的主导作用，加强立项主导是前提，切实增强地方立法的及时性、主动性、针对性。我们对立法项目建议的提出、立法项目的评估与论证、计划的编制与变更均做了全面的规定。第二，健全多元化的草案起草机制。按照“谁提案、谁实施、谁起草”的原则，明确法规案的起草责任主体。对于涉及部门较多协调复杂的综合性法规，明确可以由相关专委会或者常委会法工委构牵头组织起草；对于专业性较强的法规案，可以委托起草。第三，发挥人大代表在立法中的作用。拟提请人代会审议的地方性法规案，应当通过多种形式征求市人大代表的意见，专委会和常委会办事工作机构可以邀请有关的市人大代表参加立法调研。例如，《成都市地方立法条例》在提请人代会审议前，常委会全体领导分别前往成都19个区（市）县，当面听取各代表团代表对于草案的意见和建议。列入常委会会议议程的法规案，法制委、常委会法工委应当将草案发送有关领域的市人大代表征求意见。例如，最近在制定《成都市轨道交通管理条例》和修改《成都市市容和环境卫生管理条例》中，常委会法工委分别向相关领域的10余名市人大代表书面征求修改意见建议，并各邀请了5名市人大代表加入立法工作小组，参与相关立法调研和论证。

三是重视和发挥政府在地方立法工作中的作用。目前，市政府在地方性法规案的提出和起草方面承担着重要任务，为更好发挥政府在地方立法中的依托作用，确保立法质量，建立法规案预审制度。要求市政府提请审议的法规案，应当提前1个月报送相关专委会，由其会同常委会法工委进行预先审查，研究其是否完成了协调论证、公开征求意见、依法举行听证和社会稳定风险评估等工作。同时，要求将经市政府常务会议讨论通过后的法规草案，在市人大常委会会议召开（一般是在双月底召开）的当月1日前报送，以保障市人大常委会主任会议、常委会组成人员提前了解送审法规草案内容及起草情况，做好审议准备工作，进而提升地方立法的质量和效率。

四是完善各方参与机制，深入推进科学立法和民主立法。第一，强化公开征求社会公众意见制度。除主任会议决定不公布的外，其余法规案均应当在常务委员会初次审议后将草案及其起草、修改情况的说明等向社会公布，征求意见。且向社会公布征求意见的时间一般不少于30日，将征求意见的情况向社会通报。第二，建立和完善立法论证和听证制度。法规案有关问题专业性较强需要进行可行性评价的，组织召开立法论证会，听取专家、政府部门、人大代表意见；法规案有关问题存在重大意见分歧或者涉及权利义务关系重大调整，需要听证的，组织召开立法听证会听取基层和群体代表、政府部门、人民团体、专家、人大代表和有关方面意见。例如，在不久前修改《成都市建筑施工现场监督管理规定》过程中就夜间施工许可的具体条件以及中高考期间全面禁止夜间施工问题，组织了专委会、市政府相关部门、市人大代表、立法咨询专家、建筑企业代表、渣土运输企业代表等参与立法论证，取得了较好效果，为夜间施工许可条件设定的合理性、可操性作奠定了坚实基础。第三，进一步完善立法专家顾问制度。建立健全立法专家顾问制度是《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》的明确要求，我们聘请了18名法学理论界和律师实务界的专家作为本届人大常委会立法咨询专家。通过开展立法咨询，往往能够收获许多建设性的意见建议，有助于提升立法质量。第四，建立和完善基层立法联系点制度。根据成都市立法工作重点、立法需求、立法力量现状，综合考虑备选联系点参与立法意愿、所在区域、自身特点等因素，选定了包含街道、社区、企业在内的12个基层立法联系点。通过向基层立法联系点征求修改意见建议，着力提升了法规的可操作性。第五，适时组成立法工作小组。根据法规案涉及的不同主体，不同情况，选定相关领域的代表、相关行业主管部门并邀请相关专门委员会参与到立法工作小组，进而提升法规的科学性、民主性。

3. 在市委领导下，切实加强立法工作队伍建设

为进一步落实党中央关于推进立法队伍正规化、专业化、职业化的要求，于今年6月在常委会法工委增设法规处，专司立法工作，为培养一支高素质的立法干部队伍提供了良好的发展平台。面对立法工作的专业性、实践性和理论性需求，积极响应党中央关于加强立法工作人才队伍建设的号召，常委会办公厅于今年4月从全省法律实务部门遴选了3名法律专业的硕士研究生充实立法队伍。

三、新形势下加强党领导地方立法工作的几点思考

一要进一步提高认识，认真贯彻党领导立法工作的指导思想。地方立法工作必须认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，保持地方立法工作的正确方向。

二要始终坚持党对立法工作的政治领导。围绕省委、市委在不同时期的任务和要求，坚持问题导向，坚持统筹兼顾，科学确定重点立法项目，合理编制立法规划、年度立法计划。并根据地方党委新要求和地方经济社会发展新趋势，适时调整立法规划、年度立法计划，以适应地方经济社会发展的新要求和人民群众的新期待，进而确保地方党委的主张和人民意志在地方立法工作上的高度统一。

三要建立重大事项报告制度。除编制和调整立法规划、年度立法计划均需报经地方党委批准后执行之外，还应当建立立法重大事项报告制度，不断增强坚持党的领导的思想自觉和行动自觉。尤其是涉及主题重大、政治敏感、情况复杂、社会关注度高的地方立法工作，在立法中出现的重大事项应当及时向地方党委报告。在党委的领导下，有效协商解决重大立法争议，切实增强立法及时性、有效性、可操作性。

四要加强党对立法工作队伍的组织保障。建设中国特色社会主义法治体系，打造一支正规化、专业化、职业化的立法工作队伍不可或缺。只有在地方党委的组织保障下，充实地方立法工作力量、壮大地方立法工作队伍、优化地方立法工作机构设置，才能满足立法工作较强的政治性、专业性、理论性和实践性需求，才能更好的完成新形势下党对地方立法工作的新要求。