关于设区的市法规立项的几点思考
长沙市人大法制委员会
一、对法规立项重要性的认识
法规立项是立法的初始程序，表面上解决的是“立不立、立什么”的问题，本质上是对一定时期内经济社会发展趋势和着重点作出的立法决策。党的十八届四中全会强调，立法决策应当和改革决策相衔接，主动适应全面深化改革的需要。因此，对改革具有重要引领和重大推动作用或者对一个地方经济社会发展具有重要支撑、保障作用的立法建议项目，一般会成为立法决策的重点，进而得以顺利立项。
法规立项是对立法质量的源头控制。立法建议项目如果选择不当，可能会造成立法的及时性、针对性、可执行不强，这样的法规要么基本上不管用，要么难以有效实施，不但无法发挥对经济社会发展和改革的引领、推动和保障作用，还会造成对立法资源的浪费。因此，提高立法质量的第一步，就是做好立法建议项目的筛选、论证工作。
法规立项是人大发挥立法主导作用的重要环节。人大在立法中的主导作用主要体现在法规的立项、重要制度设计、审议、表决等环节，其中主导法规立项具有指标性意义，同时也体现人大统筹立法工作的水平。提出立法建议项目的主体，不管是政府部门、社会组织还是社会公众，一般都是从自身利益出发，有的符合经济社会发展大局，有的不符合；有的确实能够优化某一领域的管理，有的可能只是强化部门利益；有的立法需求急迫，有的则可以缓一缓，等等。人大发挥立法主导作用，必须从全局出发，坚持以服务大局、急需为先、完善法治、彰显特色为原则，指导、统筹、协调法规立项工作。
二、设区的市法规立项目前面临的问题
（一）法规立项难以满足深化改革需要
目前，我国处于全面深化改革的新时期。党的十八届三中全会明确了全面深化改革的总目标、总任务，涵盖政治、经济、社会、文化、生态文明等各个领域。习总书记强调，凡属重大改革都要于法有据。设区的市在上述领域的改革，除了有国家和省级立法的保障外，还可在自身的立法权限内就某些事项进行制度设计。依据新修改的立法法，设区的市只能就城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护等事项进行立法，即设区的市立法事项范围小于其所面对的深化改革事项范围，这意味着设区的市在城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护之外的改革事项，只能等待国家和省级立法，显然，这样的立法权限不利于发挥设区的市在全面深化改革中的积极性和主动性，尤其是当其承担一些需要制度创新的实验性的国家改革项目时，立法权的有限性和改革任务的创新性之间矛盾更加凸显，这必然导致设区的市在法规立项时，不得不因立法权的限制而放弃一些对深化改革有引领和推动作用的项目。
（二）法规立项面临一定的立法风险
设区的市立法事项看似明确，实际上界限不清晰。立法法第72条第2款规定"设区的市的人民代表大会及其常务委员会……可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规",关于此规定，理论界和实务界均对“等”字的理解不一致，有的认为应该是“等内”，有的认为是“等外”，不同的理解意味着不同的立法权限。我们认为，前面已经完全列举的事项，“等内”没有任何意义，“等”字可以省去，换句话说，只有“等外”才有意义，才符合立法技术规范。另外，对于“城乡管理”的概念，也有不同的认识。由于目前对该规定还缺乏明确的、权威的解释，设区的市为了规避立法风险，必然会谨慎地选择立法项目，即便一些立法项目确实能够引领和推动某些领域的发展，也可能被放弃。
（三）立法建议项目的选择不够严谨
立法法修改之前已有地方立法权的较大的市，在法规立项论证方面虽然都有或多或少、或详细或粗略地规定，但在实际操作中，立法建议项目的选择大多还是不够严谨，主要存在以下几个方面的问题：一是重复立法。既可能是和上位法大量重复，立法缺乏地方特色，也可能是和本市其他地方性法规内容上有叠交、逻辑上有涵盖，立法缺乏系统性；二是越权立法。在进行创新性立法时，可能会出现把握不准法律红线的情况，进而造成越权；三是宣示性立法。这样的法规虽然具有一定的引导性，但实际中很难操作，难以达到预期的法律效果；四是盲目立法。表现为要解决的问题不是很突出、实践依据还不充分时便急于立法，制定出来的法规可能和实际脱节。五是领导意志左右立法。领导由于经验更足、视野更宽、格局更高，往往能够敏锐地发现相关领域的问题，进而向人大提出立法建议。不可否认，确实有一些问题亟须并且能够通过地方立法途径解决，在领导的大力支持和推动下，相关制度安排得以优化和创新，立法进度加快，相关问题得以及时有效地解决。但同时，也有部分项目确实缺乏立法必要性或者可行性，在这种情形下，要么因顺应领导意志立项，造成立法资源的浪费；要么是向领导作大量的解释工作，说服领导放弃某个项目。无论最终是否立项，缺乏严谨论证的领导意志对法规立项的影响都是很大的。
（四）受省级立法权限的涵盖
立法法的修改，形式上进一步厘清了省市两级立法权限，实质上是缩小了市级立法事项和省级立法事项的重叠范围。即便如此，设区的市立法事项——城市建设与管理、环境保护、历史文化保护等，并不是设区的市专属立法事项，不能排斥省级人大的立法权限，也就是说，只要省级人大觉得有必要，也同样可以就设区的市立法事项进行立法，如湖南省人大常委会正在审议的《湖南省城市综合管理条例（草案）》。因此，省级立法权对设区的市立法权的预留或者让渡空间，某种程度上也影响着设区的市法规立项。再以《湖南省崀山风景名胜区保护条例》和《岳麓山风景名胜区保护条例》为例，虽然一个是省级立法一个是市级立法，但对崀山风景名胜区的保护，和对岳麓山风景名胜区的保护并没有本质不同，前者立法主体层级高，并不是因为其比后者更重要，只是因为崀山所属的邵阳市在立法法修改前没有地方立法权，所以只能由省人大常委会进行立法。立法法修改后，邵阳市获得地方立法权，对崀山风景名胜区的保护虽然完全在其立法事项范围内，但不能因此排斥省人大及其常委会进行立法。
三、进一步完善法规立项的建议
（一）授权设区的市就某些事项立法
随着我国社会主义法律体系形成，不管是中央立法还是地方立法，都从注重数量转变为注重质量，立改废释并举，法律法规的及时性、针对性、可执行性不断提高，大部分情况下能够满足设区的市经济社会发展和改革需要。当前，一些设区的市被国家列为某些领域改革的试验区（点），如长沙既是国家级新区“湘江新区”所在地，同时也是国家两型社会建设综合配套改革试验区、国家级两化融合试验区、全国首批“地下综合管廊”试点城市以及海绵城市建设试点等，承担着先行先试的任务。先行先试意味着需要对行政管理、财税、金融、土地等领域现有的制度进行创新和突破，但设区的市受立法权所限，很难实现这一目标，中央立法由于成本高、周期长，又难以及时应对新出现的问题。因此，为了使设区的市在法制框架内推进改革，尽快为国家全方位改革积累经验，中央有必要就特定事项授权设区的市进行立法。
（二）明晰设区的市立法事项范围
如上文所述，由于立法事项范围不清晰，设区的市只能谨慎地选择立法项目，这在一种程度上抑制了设区的市立法的活力，不利于其发挥拾遗补缺的作用，也不利于体现地方特色。对于立法需求特别强烈但又把握不准的立法建议项目，虽然可向省级人大请示，省级人大如果也把握不准，还可以向全国人大请示，但这样的请示无疑降低了设区的市立法效率。从长远看，这样的请示会越来越多，因为这是282个设区的市共同面临的问题，如果设区的市立法事项范围不进一步明确，全国人大和省级人大则将面临日益加剧的答复压力。
（三）加强法规立项论证
对设区的市而言，要在数量众多的立法建议项目中科学合理地进行选择，就必须加强法规立项论证，使之规范化和常态化。法规立项论证涉及论证机制、论证程序、筛选标准等，笔者认为最重要的是筛选标准，筛选标准应当包括以下几个方面：
1、必要性。一是立法建议项目涉及的问题是否必须通过立法解决。通过立法解决问题虽然更具刚性、稳定性、长远性，但是成本高、周期长、资源有限，因此不能“一刀切”地都进行立法，如有的问题实际是执法的问题，有的问题可以通过行政、经济、道德教育等手段解决。二是立法建议项目是否为重大或者紧迫事项。如是否关系到上位法在当地的有效实施，是否关系到当地经济社会的发展和改革，是否是居民关注度高、反映强烈、诉求集中的问题等。
2、合法性。一是立法建议项目是否在设区的市立法事项范围，是否存在越权立法的情形。二是立法建议项目是否和相关的上位法协调一致。设区的市立法必须坚持法制统一原则，这是由我国的立法体制决定的，任何与上位法相抵触的立法都是违法的。
3、可行性。一是立法实践依据是否充分，立法建议项目涉及的问题是否已经有一定的实践经验和成熟的解决方案。二是是否开展了立法预期效果评估和风险评估。即拟设定的制度是否合乎社情民意，是否能真正解决问题，是否有明显的漏洞等。
4、系统性。法规立项关系到立法规划和立法计划的制定和实施，因此，法规立项不仅要考虑单个立法建议项目，也要考虑立法建议项目的整体布局。一是考虑立法工作机构的工作负荷，合理控制立法数量以提高立法质量。二是统筹立法资源在城市建设与管理、资源保护、历史文化保护等不同领域的投放，以及立、改、废、释的比例。三是注意立法建议项目和已有法规的衔接、统一。四是能够通过政府规章或者一般性规范性文件解决问题的，可以考虑不制定地方性法规，以分流立法压力。
（四）优化省市立法资源的配置
如上文所述，设区的市立法权实际上被省级立法权涵盖，如果设区的市立法事项过多地被省级立法涉及，那么其立法权实际上会被削弱。笔者认为，虽然省级立法可涉及设区的市全部的立法事项，但从立法成本、地方特色体现和立法主动性、积极性的调动来看，省级立法有必要给予设区的市立法尽可能多的空间。具体可从以下几个方面考虑：一是实施性立法。城市建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的实施性立法，如果省市两级均可，一般情况下，由省人大及其常委会立法即可，因为一省之内没必要就同一部法律、行政法规出现多个内容相近的实施性立法。二是自主性立法。这方面立法涉及的一般是纯粹的地方事务，设区的市立法完全能够解决，因此，省级立法应当尽可能不介入。例外情形是，如果一省之内不同设区的市面临共同的地方事务，则可考虑省级统一立法。三是创制性立法。在中央立法缺位的情况下，省市两级均可进行创制性立法，如果设区的市立法力量较强，可先由设区的市进行立法，因为市级立法成本较低、风险较小，待实施一段时间，积累了丰富的经验后，再进行省级立法。
