关于进一步完善地方立法工作机制的实践与思考

    在新形势下，如何加强和改进地方立法工作机制，进一步推动地方立法的科学化、民主化，为加快本地区民主法制建设和经济社会发展提供强有力的法制保障，是有立法权的地方各级人大及其常委会需要深入研究的一个课题。下面，结合本溪市立法工作实际，就完善地方立法工作机制谈点儿粗浅的认识。

    一、本溪市完善地方立法工作机制的实践

    多年来，本溪市人大常委会在地方立法实践活动中，不断总结、探索和创新，在推进科学立法、民主立法和提高立法质量上下功夫，逐步建立、健全了完备的地方立法工作机制。

    （一）建立、健全编制立法规划和立法计划机制。一是坚持按照制定地方性法规程序规定、地方性法规工作办法的程序积极开展工作；二是做好立法建议项目的论证和沟通协调工作。对立法建议项目的必要性、可行性以及立法进展情况等方面进行分析和研究，注意加强人大专门委员会和常委会各工作机构以及政府法制办、相关职能部门之间的沟通协调，对列入重点的立法项目要通过立项论证；三是明确法规草案提请常委会审议时间。为确保年度立法计划的完成，年度立法计划项目一般不做调整。确需增加或减少立法项目的，由法规案提案人向主任会议写出书面报告，说明理由，由主任会议决定是否增减年度立法计划项目。

    （二）建立、健全起草法规草案的工作机制。一是健全起草法规草案的工作班子。对每一个立法项目，都要求起草部门要组成相对固定的起草工作小组，集中研究和起草法规草案；二是拓宽起草渠道，建立多元的起草机制。在坚持法规草案大部分由政府及相关职能部门起草的同时，积极探索重要法规草案由人大相关专门委员会、常委会法制工作机构组织有关部门起草、联合起草和委托第三方起草制度，统筹整合立法资源；三是坚持提前介入制度。对每一个由政府及相关职能部门起草的立法项目，要求人大相关专门委员会以及法制委、法工委提前介入，参与相关的调研、论证等工作，有的还直接参与到立法项目起草工作小组中。

    （三）建立、健全地方立法公众参与机制。一是征求人大代表对法规草案的意见。采取寄送或面呈的方式将法规草案文本送达各位代表，征求他们对法规草案的意见和建议；二是征求专家学者的意见。为了扩大民主立法渠道，我们先后聘请了60名专家学者、基层法律工作者、律师等作为立法咨询专家和顾问，参与地方立法。发挥好专家学者在相关领域专业知识的优势，弥补立法机关对行业专业知识的欠缺；三是广泛征求意见。在县区10个乡镇、街道办事处人大主席团（人大工委）设立立法工作联系点，积极扩大人民群众对立法工作的有序参与，拓宽公众参与渠道，通过主流媒体和人大网站，将法规草案及时公布，广泛征求社会各界的意见和建议，收到很好的效果。

    （四）建立、健全法规草案审议机制。一是发挥人大专门委员会和常委会工作机构在审议法规草案中的重要作用。为适应新形势的需要，常委会制定了《本溪市人大常委会制定地方性法规工作办法》，进一步规范了常委会审议地方性法规案的工作程序，促进了把好法规案的“入口关”；二是逐步探索多次审议、隔次审议等制度。按照规定对法规案主要实行的是二次常委会审议表决制，但是根据审议情况也可以实行多次审议、隔次审议或者暂不付表决等方式。如对《本溪市机动车停放管理条例》、《本溪市物业管理条例》、《本溪市城市室内装饰装修管理条例》等采取了不同的审议方式；三是加强法制委、法工委的各项制度建设先后制定并修改完善了法制委员会承办地方性法规案具体工作程序的规定、立法技术规范、听证办法等，还进一步明确了法制委、法工委、各处室的工作职责。

    （五）建立、健全立法后评估工作机制。前年，我们制定了《本溪市人大常委会立法后评估办法》，为开展立法后评估工作提供了制度保障。一是评估对象的确定。立法后评估是对所有已实施的法规进行程序化评估，每年选择1、2部社会关注度高、对经济社会发展有较大影响的法规进行评估；二是评估方式的选择。评估方式采取听取汇报、召开座谈会、论证会、实地考察、问卷调查等，根据法规调整的社会关系特点选择适当的方式进行评估，以保证评估效果；三是评估标准的制定。立法后评估主要是对法规的贯彻执行情况、实施的成本和效益、与上位法的协调性、立法技术等方面进行评估。

    二、当前地方立法工作机制存在的问题

    我们在建立健全立法工作机制方面做了一些工作，为提高立法质量打下了良好的基础。但由于立法工作机制尚不完善，在实际工作中还存在许多问题，如法规审议质量不高、人大在立法中的主导作用发挥不够、民意参与机制不完备等，这些问题都需要通过进一步健全和完善立法工作机制逐步加以解决。

    （一）立法准备阶段的制度不完善。就地方立法工作而言，立法准备阶段的制度是不可或缺的一部分，他牵涉到立法活动的有序开展，影响立法活动的进程，关乎法规的质量与实施。但目前地方立法程序中立法准备阶段尚存在空白，都是“各自为政”、“各行其是”，缺乏统一的制度标准和规则导向。同时，从科学立法、民主立法的角度，立法的准备阶段的这些规定是否能落到实处，程序是否完备似乎还有待实践的检验。因此，缺乏一种法定化的程序和规范化的制度来保障立法准备阶段立法活动的有序开展和有效运作。

    （二）法规审议的标准不明确。在地方立法过程中，对法规草案的审议没有明确的审次限制，各地出台的制定地方性法规条例中，对法规草案的审议次数规定也不尽一致，分别为一次到三次不等。从根本上来说，一个地方性法规草案未经过若干次的审议后交付表决，关乎法规质量，也影响整个立法过程的效率。因此，如何确定法规草案的审议便是在保证法规操的质量和提高立法的效率间寻求平衡。没有合理的审议次数，一方面可能造成审议的不充分或者立法资源的浪费，另一方面会有极大的操作空间和回旋余地，可能造成审议的随意，有损立法的严肃性。

    （三）公众参与机制不完备。当前向社会公布法规草案过于依赖官方网站和报纸等媒体，这两种方式看似覆盖面广，但实际收效甚微，原因一是法规征求意见缺乏针对性，公众对提出意见的积极性不高；二是对公众意见的反馈机制不健全，影响公众参与热情；三是缺少相关的立法背景资料作参考，工作大多就事论事，所提意见对法规修改的参考价值不大。因此，就法规草案征求意见而言，应对以往征求意见的方式进行改进；同时，要拓展公众参与形式，让不同的利益群体充分表达利益诉求。

    （四）法规的表决制度有缺陷。地方性法规草案的表决基本是采用整体表决方识，即由表决者对整个法规草案表示赞成、反对或弃权。虽然在制定地方性法规的规则中规定了争议、分期条款的单项表决制度，知识在实践操作中，这些表决条款基本处于闲置状态，极少甚至从未被使用过，即使整个草案中存在异议条款，但抱着“求同存异”的思想，仍对法规草案进行整体表决，要么“顾全大局”投赞成票，要么“一叶障目”投反对票，二者都不是对法规草案的真实意愿表达，这恰恰降低了立法的科学性，削弱了立法的民主化程度。

    三、进一步完善立法工作机制的几点思考

    为适应立法工作的新形势、新任务，必须创新工作思路和工作方法，不断健全和完善立法工作机制，进一步做好地方立法工作。

    （一）创新工作理念，不断适应立法工作的新要求。一是立法理念要更新。一方面，要树立以人为本、立法为民的立法理念，充分认识立法不仅是促进经济社会发展，更要促进人的全面发展。另一方面，要发现和正视地方立法工作中的不足和差距，积极探寻解决问题的思路、方式和措施；二是工作内容要求新。既要保证做好法规的立项、修改、审议等基本工作，又要借鉴外地经验，探索创新，做好立项论证、立法听证等工作，保证立法工作每年都有新的进展和成效；三是工作方法要创新。要进一步完善工作制度，规范工作程序，改进工作方法，提升服务意识不断适应立法工作的新变化、新要求。

    （二）改进法规立项起草机制，做好立法基础工作。法规的立项起草工作是地方立法中首要的、最基础的工作。一是改进法规立项制度。要进一步拓宽立项新渠道，改变仅靠政府提报项目的但一转狂，发挥人大专委会、工作机构、人大代表、专家学者的作用，集思广益，认真征求各方对立项的建议。建立和实行立项论证制度，对法规的必要性、可行性、合理性进行分析论证，科学合理安排立法项目；二是要改进法规草案起草机制。在以政府部门为主起草法规草案的基础上积极拓宽法规起草新渠道，逐步建立多元的法规起草机制。对事关全局和经济社会发展的重要法规，可以由人大有关专门委员会或常委会工作机构组织起草；对涉及到多个部门职责的法规，可以由法工委牵头，组成有关部门参加的法规起草小组共同起草；对一些专业性较强的法规，可以委托第三方进行起草。

    （三）完善审议机制，不断提高立法质量。为保证对法规案的充分审议，提高审议质量和效率，应当建立完备有效的审议机制。一是明确法规审议的审次标准。针对现在审次确定标准不明晰的现状，应当进一步明确审次确定的原则，增强法规的指引性和操作性；二是完善统一审议机制。法制委要依法履行统一审议职能，认真逐条审议法规草案，对重要问题要征求相关专委会和相关部门意见，必要时要进行论证；三是要完善常委会审议机制。要认真组织好分组审议，法规审议前，要提前印发法规草案文本，做好审议准备。审议时要安排充足的是审议时间，提高审议质量和效率。

    （四）进一步完善公众参与立法机制。从地方立法实践来看，在保障公众有序参与立法方面还存在不少欠缺。一是要保障公众参与的广度和深度。再通过媒体公布法规草案时，不能满足于简单公布法规草案了事，还应公布相关的背景资料或有关问题的说明等。建立意见采纳情况反馈制度，让公众看到自己参与立法的成果；二是要完善和创新常委会组成人员、人大代表和专家学者参与立法的方式方法。结合常委会组成人员和人大代表的工作、研究领域，有重点的选择立法项目进行全程深度参与。扩大立法咨询专家队伍，搭建立法咨询专家和常委会组成人员之间的互动平台，使常委会组成人员能够更好地旅行立法职责。三是要改进立法调研、立法听证的方式方法。杜绝立法调研、立法听证走过场的现象，真正使立法调研贴近实际、贴近群众，使立法机关有更多机会听取行政管理相对人、利益关系人等各方面意见，使规定的内容更合理、更符合人民群众的利益。

    （五）进一步完善争议条款的单项表决制度。为了准确地反映表决主体的真实意志，真正实现民主立法，应当进一步建立和落实各地地方性法规制定规则中的单项表决制度。除在规则中明确规定对有重大争议、分歧的条款进行单独表决外，在技术上，还应明确具体可操作的处理办法，如规定可以经进一步审议修改后在交付表决；在不影响法规草案框架和主要内容、原则、目的的情况下，删去该条款。

    （六）进一步完善工作制度，促进立法工作的规范化、制度化。要不断总结工作经验，完善立法工作制度，为科学立法、民主立法提供制度保障。进一步细化立法工作程序，根据地方立法自身内在的规律和工作特点，完善立法技术与工作程序规范，不断提高立法工作效率和法规质量。