全面总结立法工作成果 不断开创法制建设新局面

    党的十八届四中全会提出，立法要充分发挥引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键；要充分发挥人大在立法工作中的主导作用，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制。作为设区的市人大常委会，如何紧紧围绕全市工作的中心任务，牢牢把握地方立法自身的特点，严格按照地方立法的权限和重点，全面落实党的十八届四中全会提出的“两个发挥”任务，不断推进科学立法、民主立法，是需要在地方立法实践中积极探索的重大课题。今年，正值我市开展立法工作30周年，为了更好地总结过去，开创未来，下面，在客观总结立法工作实践的基础上，就准确把握当前立法工作所面临的形势，全面推进立法工作再上新台阶，谈一些体会和想法。

    一、三十年地方立法工作回顾

    （一）立法工作取得的主要成效

    我市于1986年正式制定第一件地方性法规，至今，已整整走过了三十年的历程。多年来，市人大常委会始终坚持党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一，按照围绕中心、服务大局、急需先立、突出重点的总体思路，紧紧围绕全市经济社会发展中心工作，积极推进科学立法、民主立法，坚持立改废释并举，不断提高立法质量，妥善处理好需要与可能、数量与质量的关系，制定出台了一批有地方特色、操作性较强的地方性法规，取得了较好的成绩，为推进依法治市提供了法制保障。

    1、全面推进，重点突破，立法工作成效显著

    目前我市现行有效的地方性法规共64件，内容涉及城乡建设与管理、科技文化、生态环保、社会管理等各个领域，为推进包头经济社会协调发展，加快城市建设步伐，推进依法治市进程提供了有力的法制保障。一是加强城乡建设与管理立法。为了规范城乡建设活动，提升城市建设品位，提高城市管理水平，制定了城乡规划条例、绿化条例、供热条例等29件城市建设管理方面的地方性法规；二是加强环境保护立法。为了加大生态环境保护力度，强化对环境污染的治理，制定了环境保护条例等10件环境保护方面的地方性法规；三是加强科技文化立法。围绕教育、科技以及文物保护等，制定了包头市五当召保护管理条例等9件科技文化文物保护方面的地方性法规；四是加强社会管理立法。为推动和谐社会建设，强化社会管理工作，制定了包头市社会治安综合治理条例等10件社会管理方面的地方性法规；五是其他方面，制定了促进私营个体经济条例等6件涉及经济、民生等方面的地方性法规。

    在做好制定地方性法规的同时，坚持立改废释并举的思路，适时推进法规的修改。截止目前，共对35件地方性法规进行过修改，其中修订17件、21次，修正28件、33次，通过及时修改法规，确保地方性法规与上位法相一致，与新形势下法制建设的要求相适应。此外，对不适应我市法制建设需要的8件地方性法规，做出了废止决定。

    积极开展立法后评估。2008年以来，市人大常委会每年选择一部涉及广大人民群众切身利益、对本市经济社会发展具有较大影响且已实施两年以上的法规开展立法后评估，采用多种方式进行调查研究，对法规的实施绩效和制度设计中存在的问题进行分析评估。先后对大气污染防治条例、南海子湿地自然保护区条例、市政设施管理条例等8件地方性法规进行立法后评估，针对在立法和执法层面存在的突出问题，分析原因并提出意见和建议，形成评估报告，印发市人大常委会会议、市政府及有关部门。立法后评估为法规的修改完善提供了科学的依据。

    2、增强实用性，突出针对性，立法工作亮点纷呈

    近年来，包头市人大常委会在立法实践中，按照增强法规的适用性、针对性和可操作性的原则，坚持针对问题立法，力争立法解决问题，努力使规定的条款管用、实用、可用，出台了一些具有鲜明地方特色、执法效果明显、实用性强的地方性法规。

    长期以来，居民住宅小区内的供水、供热、燃气等涉及居民日常生活管线的养护维修责任一直界限不清，责任不明，出现故障时，往往是生产单位与居民之间相互推诿，无人负责，严重影响居民的正常生活。在制定相关的地方性法规中，我们牢牢把握以人为本、立法为民的思想，一切从方便百姓生活出发，处处从保护群众合法权益着手，在供水条例、供热条例、燃气条例、市政设施管理条例和物业条例等五件涉及基本民生的地方性法规中，分别明确规定生产经营和管理单位负责居住小区内各种管线设施的养护维修责任，依法彻底解决了长期遗留的这个涉及千家万户日常生活、体现党和政府关注民生的“五大生命线”的最后一公里养护维修责任划分问题。

    在制定包头市城乡规划条例中，我们在基本遵循国家城乡规划法有关规定的基础上，重点针对我市城市建设自身的特点，规定了一些具有地方特色的条款。根据寒冷地区居民对采光的特殊需求，在条例中对居民住宅楼之间应当保持的最小间距以法规的形式明确做出了具体的规定，依法保护了居民应当享有的采光权。在法规中明确规定“城市建成区和规划确定的绿地、广场、主要道路的地下空间禁止商业开发”，体现了立法的前瞻性，为我市修建地铁，预留了必要的地下空间。此外，还规定了城市公共用地不得擅自改变用途，城市道路建设与地下管网建设应当同步开展，城市建筑物不得擅自改变用途等等。这些具有鲜明地方特色的法律规范，为规范城市规划建设发挥了重要作用。

    包头市有一个引以为傲的赛汗塔拉城中草原，面积达565公顷，被誉为亚洲最大的城市中心草原公园。为了使这块宝贵的绿地切实得到有效保护，确保一寸绿地也不被侵占，我们开创立法模式的先河，把图表引入了条例之中，专门制定了一条，就是赛汗塔拉城中草原的土地四至地图，明确规定无论任何原因需要占用公园绿地时，必须先行修改条例，杜绝了城中草原被人为占用或者破坏的可能。这样一个独创的图表入法的立法实践，对有效保护城中草原发挥了关键性作用，得到了社会各界和广大百姓的普遍好评。

    在制定包头市绿化条例中，我们紧紧抓住绿地的规划和保护两个关键点。在绿地规划方面，明确规定了一条，要求城市规划要在直径五百米内设置一个一千平米的绿地，直径一千米内设置一个五千平米的公园，直径二千米内要设置一个一万平米以上的公园，依法保障了绿化建设科学合理布局。为了使绿地得到有效保护，在条例中分别规定，任何单位个人不得侵占、买卖、转让绿地，改变绿地用途必须经人市大常委会审议并报国务院批准，不得在绿地内进行与绿地保护、管理无关的任何建设活动，同时，明确规定绿化主管部门负责居民住宅小区的绿地养护责任。这一系列的组合拳式的保护措施，使我市难能可贵的绿色宝地依法得到了有效的保护，绿色已经成为了包头市美好形象的一张名片。

    城市的道路被誉为城市的动脉，是城市规划建设的基础。道路被随意的挖掘，各种线路盘旋在道路上空等问题是很多城市建设中普遍存在的难题。为了有效控制类似问题，减少城市管理中的重复建设和浪费现象的发生，在制定包头市市政设施管理条例中，首次设置了“城市道路空间管理”专门的一个章节，将城市道路细化为地上、地面和地下三个部分，并且将其纳入统一管理，从而确保城市道路的建设管理与敷设在其上下的所有其他设施的建设管理实现统筹协调，为避免“马路拉锁”等城市建设通病，提供了有力的法制保障，体现了条例的针对性。为了适应现代化城市建设的要求，在条例中明确规定新建、改建、扩建城市道路应当统一建设公共管廊和综合管沟，为下一步提高城市建设整体水平做出了制度设计和安排，具有一定的前瞻性。为我市被列为全国首批地下综合管廊试点城市之一，开启现代化城市建设的新步伐，提供了有力的法律支撑。

    3、完善制度，建立机制，立法工作全面推进

    人大立法工作千头万绪，参与的部门多，涉及的领域广，既需要综合统筹、注重协调，更需要完善机制、制度保障。长期以来，我们紧紧围绕提高立法质量这个总体目标，从制度建设入手，不断探索新的工作思路，畅通各种工作渠道，取得了良好的效果。

    一是坚持制度创新。按照十八届四中全会和新立法法的要求，在总结多年立法工作经验的基础上，先后制定和修订了立法规划编制、年度立法计划编制、立法工作协调、法规草案起草、法规草案审议、法规解释、委托第三方起草、公众意见采纳情况反馈、立法听证、立法后评估、立法咨询顾问聘请、基层立法联系点等21项立法工作规程。

    二是坚持规划先行。多年来，我们始终坚持编制五年立法规划和年度立法计划，对指导立法实践发挥了一定的作用。2003年以来，经报请市委同意，市人大常委会编制了包头市人大常委会2003年至2007年、2008年至2012年和2013年至2017年三个五年立法规划。

    三是完善常委会审议机制。在修订法规草案审议工作规程时，为了提高法规的审议质量，从审议的时间和程序上进行了改进，规定了每件法规草案审议时间一般不少于两小时。为了促使常委会组成人员能够更加深入细致的审议条例，在审议的程序上，规定了要对法规草案进行逐章宣读、逐条审议。

    四是探索实践暂缓审议工作机制。在统一审议《机动车排气污染防治条例（草案）》过程中，从必要性、可行性、合法性、时效性等综合分析，认为该条例的立法条件和立法时机尚不成熟，经与市政府沟通研究，决定暂缓审议，这是常委会充分发挥立法主导作用的一次有益尝试。

    五是充分发挥代表作用。在立法工作中充分发挥基层人大、各级人大代表和政协委员的作用。认真研究采纳代表建议。不断拓宽人大代表参与立法活动的途径和渠道，在统一审议法规草案时，邀请相关领域的市人大代表参与调研和审议工作。建立向基层人大征求意见机制，探索建立意见建议采纳情况反馈机制，积极推进立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用。

    六是坚持立法公开。对审议的每件法规草案均通过包头人大网和包头日报向社会公众公开征求意见。对涉及公民、法人或者其他组织的权益或者专业性、业务性较强，分歧意见较大的问题，适时组织召开立法听证会、论证会，使立法决策更加科学化、民主化。使公民参与立法的形式更加多样，参与立法的渠道更加畅通，地方立法更加公开透明，也为法规的实施奠定了坚实的群众基础。

    七是建立基层立法联系点制度。根据市委全面深化改革和推进依法治市的工作安排，从基层人大常委会、乡镇人民政府、街道办事处、大型国有企业和高等院校确定了8个首批常委会立法联系点。制定了基层立法联系点工作办法，明确了基层立法联系点的设置范围、工作保障和管理职责。

    （二）立法工作存在的主要问题

    从多年的工作实践来看，我市地方立法工作所存在的突出问题主要有以下几个方面：

    1、五年立法规划执行率不高。我市虽然连续三届人大常委会都编制了五年立法规划，但从执行的效果上看，并不理想。就本届制定的立法规划实施情况看，五年确定审议项目共24件，实际制定的法规仅8件，有16项被取消，执行率只有33%。而且这8件中，也只有3件法规是在第一年按照规划确定的项目所制定，其他5件都是不同年份之间调整项目，所以严格上来说，真正按照立法规划执行的只有3件，执行率仅仅为12.5%。

    2、立法项目确定存在一定的盲目性。确定立法项目应该说是做好立法工作的前提和基础，是决定立法工作成败的关键。长期以来，我市的年度立法计划编制工作的主要做法是通过向政府法制办、人大各专门委员会以及社会各个方面征集立法项目，通过汇总分类，与政府法制办共同商议后确定下来，一般都没有进行深入细致的调研、分析、论证，致使一些立法条件尚不成熟的立法项目也列入了年度立法计划，从而影响了立法的整体质量和水平。

    3、法规草案质量不高问题普遍存在

    我市制定的地方性法规绝大多数是行政法规，所以法规案的提出主体主要是市人民政府，法规草案主要是由相关的政府部门负责起草，由政府法制办负责审查把关。一些法规草案在一定程度上存在着质量不高、内容不完善、格式不规范、突出部门利益等问题。从近几年来制定的法规看，多数都在人大常委会审议期间进行了大量的修改。

    除上述三个突出问题之外，还有一些需要改进的问题，一是由于市人民政府报送的法规案多数都是在市人大常委会会议召开前不到一个月，负责对法规草案初步审查的人大相关专门委员会往往没有充分的时间对法规案进行深入的审查；二是法制委在进行统一审议中，对法规草案充分研究、讨论、调研等做的还不够深入；三是由于在常委会会议期间审议法规草案的时间较短等原因，在充分发挥常委会组成人员审议法规草案的作用方面也存在一些需要改进的问题。

    二、做好地方立法工作的粗浅构想    

    立法工作是一项涉及领域广、专业性强、技术要求高、参与部门多、经历时间长的工作。要想做好立法工作，就必须了解立法工作的基本属性，把握其内在规律，摸清基本脉络，理顺各种关系，找准薄弱环节，完善工作机制，畅通工作渠道，夯实理论基础，促进我市地方立法工作在原有的基础上有所创新、有所改进、有所提高。针对立法工作的属性与特点，我们总结出做好立法工作的三句话：“法规立项决定着立法工作的成败，法规起草决定着条例质量的好坏，立法协调工作是做好立法工作的关键”。按照这样一个基本判断，提出下一步的工作思路和措施构想。

    （一）总体思路：充分发挥人大在立法工作中的主导作用，围绕提高立法质量这个中心，坚持时间服从质量和数量服从质量的原则，紧紧围绕立项、起草、提前参与、统一审议、常委会审议通过这五个关键环节，抓住法规立项龙头，注重法规草案起草环节，完善提前参与机制，提高法制委统一审议质量，改进常委会会议审议方式，努力在打好基础、建立制度、完善机制、畅通渠道等方面做文章，发挥各立法参与主体的积极性，密切配合、形成合力，开创立法工作新局面。

    （二）措施构想

    1、建立法规项目库制度

    针对地方立法工作自身特点，以及制定立法规划执行率不高的客观情况，探索建立法规项目库管理制度，设立市人大常委会法规项目库。将市人大代表提出的立法议案、市人大各专门委员会提出的法规建议项目、市人民政府法制办征集到的法规建议项目以及其他组织和个人提出的立法建议等，经过一定的分析研究，报经市人大主任会议同意，列入法规项目库。将立法规划项目列入法规项目库管理，变静态的规划管理为动态的项目库管理，实现对法规项目管理的常态化。要设置专门的机构，配备专门的人员，将立法项目建议征集和法规项目库管理融为一体，实现统一管理。每年对法规项目库内的法规项目进行不断的调研、论证，对成熟的项目列为立法计划项目，对新征集到的法规建议项目及时补充到法规项目库，经研究认为不适合立法的项目也可以从项目库中移出，使法规项目库不断得到更新、完善，实现法规项目库常态化、动态化管理，为编制年度立法计划提供项目支持。通过建立法规项目库管理制度，解决地方人大编制五年立法规划执行难的问题。

    2、建立和完善编制年度立法计划调研论证制度

    法规立项的好坏，直接决定着立法工作的成败，可以说法规立项做好了，立法工作就成功了一半。要把立项调研论证作为常规性工作来抓，与法规草案起草、审议放在同等重要的地位，采取有效措施，投入更多的精力和人力抓好法规立项论证工作。把法规立项论证作为法制委一项主要工作进行部署和安排，与法规项目库管理相结合，每年都要提早准备，广泛调研，充分论证，每年的上半年就启动对下一年度法规项目的调研论证工作，力争使成熟的法规项目能够及时列入立法计划。改革年度立法计划编制方式，在立法计划中设置三类项目，即：正式审议项目，拟审议项目和调研项目。要严格按照立法法和我市立法条例的规定，凡是列入人大常委会年度立法计划正式审议的项目都要提交法规草案和说明，都要有立法的必要性、可行性、可执行性的论证材料。对不具备完整材料的立法建议项目，一般可列入年度拟审议项目，不作为人大常委会年度工作计划的正式内容，视法规草案起草论证情况，再决定是否列入人大常委会审议议程。对立法条件尚不成熟，需要进一步研究论证的，列为调研项目。通过制度的创新和改革，从根本上解决长期存在的地方立法项目质量不高的问题。

    3、完善人大相关工作机构提前参与法规起草工作制度

    立法工作涉及部门多，环节也多，做好立法工作关键在协调。要探索建立人大相关专门委员会参与政府部门起草法规草案的工作机制，积极主动与人大相关专门委员会研究提前参与法规起草工作的具体方式和沟通渠道。完善法制委与立法有关部门的沟通协调机制，积极主动与政府法制办建立起密切、友好、协调、互动的工作沟通关系，建立完善的工作协调机制，实现资源共享、互通有无、相互配合、相互促进，努力实现沟通协调工作常态化。人大专门委员会要发挥自身熟悉立法技术和业务的特长，主动深入法规草案起草部门，了解法规草案起草情况，指导法规草案起草工作，帮助起草部门克服不熟悉立法技术等问题，努力形成一种大家共同关心立法、共同参与立法、主动投入立法工作的新局面。今年，我们在印发年度立法计划的同时，首次召开了由人大有关专门委员会、市政府法制办和法规起草部门共同参加的落实立法计划联席会议，对今年的立法任务进行了全面安排和部署，并对如何做好条例草案起草工作提出了有针对性的15条要求和建议，这对起草工作开好头，起好步发挥了推动作用，收到了明显效果，也是发挥人大在立法工作中主导作用的一次有益的探索和实践。

    4、完善法制委统一审议工作机制

    法制委的统一审议应该说是保证法规草案质量的最后一道关口，也是观点相对中立的一个环节，对提高立法质量发挥着重要的保障作用。要真正成为发挥人大在立法工作中主导作用的践行者、实施者，充分发挥好法制委在立法业务上专的优势和在立法过程中统的作用，从立法计划编制、法规项目论证、草案起草的协调、常委会的审议等各个环节，都要积极主动参与、全力以赴推进，确保人大在立法工作中的主导作用能够切实落到实处。要努力提高法制委人员的法律理论水平和立法业务能力，注重立法专业队伍的建设和人才培养，适应新形势下立法工作的需要。要深入学习、潜心研究，使每一位从事人大立法工作的人员都能成为立法工作的行家里手。要注重调查研究，畅通意见征集渠道。完善征求人大代表、基层人大常委会、基层立法联系点意见的有效方法，探索扩大向社会征求意见的途径和范围，对涉及群众切身利益、社会关注度高的法规草案可以尝试就其中的关键条款单独征求意见的方式，增强工作的实效性。发挥电视、广播受众面较广的优势，探索利用电视、广播等媒体，对法规草案进行征求意见。加大法规调研工作力度，力争多听基层群众的声音，多听法规涉及的利害关系人的意见。对一些涉及利益分配、涉及权利义务关系的条款，要采取科学分析、充分论证的方式，努力做到用数据说话、用事实说理，力争做到重要条款有理有据，所定规则合法、合理、合情。

    5、探索提高常委会会议审议法规质量的有效途径

    常委会会议是立法决策主体，要在充分发挥常委会组成人员作用上下功夫。切实落实法规审议规程中的有关规定，一要坚持人大常委会审议法规案前向常委会组成人员印发法规草案的制度，保证常委会组成人员能够有充分的时间研究法规草案；二要保障常委会审议法规草案时间的安排，让组成人员能够有充分的时间进行审议，重要的法规应当保证有半天以上的时间进行审议；三要切实落实分组审议法规草案逐章宣读、逐条审议的规定，通过这种形式促使组成人员能够静下心来，全身心地投入到审议条例中去；四要建立常委会组成人员对法规修改建议出简报制度，确保组成人员的审议意见、建议能全部反应上来，同时，也便于将组成人员审议法规意见作为原始资料保存到立法档案中。对常委会组成人员提出的审议意见被采纳的，应当建立一种通报以及奖励制度，以鼓励和保护他们参与立法工作的热情和积极性。