发挥立法对改革的引领和推动作用

    党的十八届三中全会和四中全会分别对全面深化改革、全面推进依法治国作出了顶层设计和战略部署。习近平同志指出，要让全面深化改革、全面推进依法治国如鸟之两翼、车之双轮，推动全面建成小康社会的目标如期实现。在全面深化改革与全面推进依法治国的进程中，一个十分重要的方面就是处理好立法与改革的关系。党的十八大以来，安徽省人大及其常委会坚持立法主动适应改革需要，通过立法引领改革方向、推进改革进程、保障改革成果，努力实现改革进行到哪一步、立法就跟进到哪一步。截至2016年7月，现行有效地方性法规309件，其中省本级206件，设区的市103件，基本适应了安徽省改革开放和现代化建设的需要，为经济社会发展提供了有力法治保障。

    （一）落实中央和省委全面深化改革的战略部署，确保重大改革于法有据

    安徽省人大及其常委会坚持能动立法，及时把改革发展的重大举措转化为法律规范。

    一是认真贯彻中央重大改革决策。贯彻中央关于废止劳动教养制度的部署，在全国较早废止相关法规。两次修改人口与计划生育条例，均走在全国前列，使“单独两孩”和“全面两孩”政策及时在安徽落地。落实党的十八届三中全会关于“健全‘一府两院’由人大产生、对人大负责、受人大监督制度要求”，制定国家工作人员任前审查和任后监督规定，修订讨论、决定重大事项的规定。落实中央2015年18号文件精神，修订乡镇人大工作条例，推进基层政权建设。落实中央关于实行宪法宣誓制度的决定，制定安徽省实施宪法宣誓制度办法，确保宪法宣誓制度在全省全面统一实施。

    二是全面落实省委改革部署。修改立法条例、预算审查监督条例等，2015年在制度层面按时完成省委交由人大牵头负责的全面深化改革、全面依法治省方面的全部8项改革任务。2016年人大牵头的有关立法方面的改革任务4项任务，1项已完成，其余3项正在有条不紊的推进之中。

    三是积极发挥党组核心领导作用。坚持党组核心领导作用。坚持党对立法工作的领导，充分发挥常委会党组把方向、管大局、保落实的重要作用。凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，法规制定和修改的重大问题，均由常委会党组进行研究，报经省委讨论决定，并抓好贯彻落实。常委会党组先后四次专题研究赋予设区的市立法权工作，形成工作方案，报经省委常委会同意后，常委会先后作出决定，分三批确定14个市开始制定地方性法规。鉴于修订讨论决定重大事项法规全局性强、涉及面广，常委会党组六次听取修订情况汇报，进行专题研究，报经省委常委会原则同意后，经省人大常委会会议五次审议通过，在全国率先把中央关于“健全人大讨论、决定重大事项制度”的改革任务落实到地方性法规上。

    （二）实现立法决策与改革决策相衔接相一致，做到立法主动适应改革需要

    安徽省人大及其常委会坚持以改革创新精神引领立法，使立法更好适应改革和经济社会发展需要。

    一是坚持顶层设计，为改革提供立法支撑。围绕全面深化改革的总目标、总任务、总要求，摸清顶层设计的思路，深入调查研究，认真编制五年立法规划和年度立法计划，把全部立法工作置于全面深化改革大局下谋划，把注意力和重点放到顶层设计和制度安排上来。对各方面提出的改革举措和创新需求，从立法上积极研究可行性和解决办法，凡属于深化改革中的重大事项，优先安排、及时出台，为全面深化改革提供法规支撑和保障。据此，省人大常委会在2015年及时调整省十二届人大常委会立法规划，把省委明确要求制定、修改的法规项目列入立法规划，报经省委批准执行。在编制、实施2016年立法计划时，重点围绕“十三五”规划、调结构转方式促升级“4105”行动计划等改革事项，加强经济、生态环境保护、社会民生等重点领域的立法。2016年共安排立法项目40件，其中审议16件、预备审议和调研论证24件。下一步，还将根据具体改革任务的立法需求，把制定和修民营经济发展、物流业发展、商品交易市场管理等方面法规调整到立法计划中，开展调研、论证、起草、审议等工作。

    二是坚持创新立法，突出改革思维。在选择立法项目时，注重选择没有直接上位法的立法项目，在全国率先制定了治理货物运输车辆超限超载条例、非煤矿山管理条例、法治宣传教育条例、专题询问办法、林权管理条例等一大批地方性法规。在立法实践中，创新立法技术。如在制定立法条例中，创设了立法争议条款辩论制度；在听取审议专题询问办法、讨论决定重大事项规定后，附上监督条例有关内容，作为追责的条款。

    三是突出重点领域立法，引领和推动改革。

    1．及时呼应改革需求，推进促进经济转型升级的重点领域立法。2016年4月，习近平总书记视察安徽时指明了安徽发展的“一大目标、五大任务”，并对安徽省调促转“4105”行动计划给予了充分肯定，希望我省按照中央抓好落实。省委在一系列学习贯彻落实习近平总书记视察安徽重要讲话精神的会议上强调指出，实施战略性新兴产业集聚发展，是落实习近平总书记视察安徽重要讲话精神、实现在中部崛起中闯出新路的关键举措，是推进供给侧结构性改革、加快调结构转方式升级的重要抓手。为了贯彻落实省委决策部署、服务全省中心大局，充分发挥立法的引领和推动作用，依法保障和促进安徽省战略新兴产业集聚发展，省人大常委会党组经过认真研究，将制定《安徽省战略性新兴产业集聚发展促进条例》补充列入今年立法计划。同时，鉴于这项立法全局性强、涉及面广、社会关注度高，拟在条例（草案）经常委会会议审议之后，提请2017年明年初举行的省十二届人大七次会议审议通过。专门就促进战略性新兴产业聚集发展开展立法，在全国是第一个。为了做好这项工作，省人大及其常委会充分发挥在立法工作中的主导作用，打破常规，提请介入法规起草工作，加快节奏，加大力度。同时，紧密结合安徽实际，力求突出特色，解决问题，增强刚性，使这部法规真正立得住、行得通、真管用，为保障和推进安徽经济社会更好更快发展发挥应有作用。

    2．开展综合性配套立法，发挥相关地方性法规之间的整体功能，有效推动相关领域的改革。近年来，在深化生态文明体制改革方面，省人大常委会及时制定修改完善相关法规，把环境法制建设提高到新的水平。2013年以来，制定和修改了12件地方性法规，作出最严格的生态环境保护规定，加快建立生态文明制度。2015年，省人民代表大会八年来首次行使立法权，制定大气污染防治条例，以严格的大气环境质量标准、严厉的整治手段、严肃的法律问责等，努力实现空气质量达标，保障人民群众呼吸清新空气。制定湿地保护条例，促进合理利用湿地资源，维护湿地生态功能和生物多样性，实现人与自然和谐相处。制定节约用水条例，缓解水资源供需矛盾，提高全社会节约用水意识。修订水土保持法办法，保护和合理利用水土资源，促进经济社会和生态环境协调发展。

    四是坚持针对问题立法，解决重大改革实际问题。认真研究和探讨重大改革事项对立法的要求，始终把针对问题立法作为决策起点、把立法解决问题作为归宿，力求立得住、行得通、真管用。针对安徽较早进入老龄化社会、老年人口比例高于全国平均水平的实际，修订实施老年人权益保障法办法，明确老年人权益保障的阶段目标，强化政府责任和社会责任，完善社会保障、社会服务、社会优待机制，为应对人口老龄化、促进全社会敬老养老助老提供制度支撑。关于律师执业的若干规定中，规定律师代理民事诉讼可以向人民法院申请调查令，仅2015年全省法院就签署调查令890份，有效缓解了律师阅卷难、调查难、取证难状况。

    五是坚持立改废并举，使改革决策与立法决策相协调。2013年至2015年，在制定21件新地方性法规的同时，加大对不适应改革要求的现行地方性法规的清理，共修改地方性法规27件、废止4件，不让一些过时的地方性法规条款成为改革的“绊马索”。

    （三）坚持以改革思维推进立法工作与时俱进，不断完善科学立法、民主立法机制

    按照全面深化改革的要求，安徽省人大及其常委会坚持探索实践与制度创新相结合，注重建立和完善民主开放包容的立法工作机制，切实增强立法的科学性、民主性。

    一是坚持主导立法，防止部门利益和久拖不决。把握立项主导，通过主导编制立法规划和计划，变“等米下锅”为“点菜上桌”。把握起草主导，本届以来每年人大牵头起草的法规案都占当年立法的“半壁江山”。把握审议主导，充分尊重省人大常委会组成人员审议意见、人大专门委员会审查意见。充分发挥人大代表作用，对代表提出的立法议案，全部列入立法计划、规划并认真办理，如2015年代表大会上代表提出立法议案35件，当年通过9件、审议7件。

    二是修改立法工作制度，推进立法工作程序化、规范化。今年上半年，根据十八大、十八届三中、四中、五中全会精神，省委的决策部署以及我省近年来立法工作的实践，省人大常委会主任会议对《安徽省地方立法年度计划编制程序》等11个规范性文件进行了制定、修改和废止，进一步完善了立法工作机制。通过修改《安徽省地方立法年度计划编制程序》，健全了立法规划和年度立法计划工作编制程序，完善了法规立项制度；通过修改《关于法规案起草、审查、修改、审议结果的说明（报告）内容的意见》，健全了法规草案起草制度；通过修改《安徽省人大常委会关于加强立法协商协调工作的意见》《、安徽省人大常委会法律顾问工作规定（修订草案）》，健全了法规草案征求意见制度；通过将《安徽省人大常委会规范性文件备案审查主动审查办法》与《安徽省规范性文件被动审查工作规程》合并整合，形成《安徽省人大常委会规范性文件备案审查工作办法》，对主动审查和被动审查这两种形式进行了统一规范。

    三是健全立法论证、评估机制，提供立法决策依据。

    开展立法项目论证。省人大常委会法工委召开2016年立法计划项目论证会，对列入《安徽省人大常委会2016年立法计划（草案）》的34件立法项目，就法规项目的必要性、可行性、条件成熟程度、需要解决的主要问题等组织专家进行论证，有效提高了立法计划编制的科学化、规范化水平。

    健全立法评估机制。省立法条例规定：“法规草案规定的调整对象和范围不清晰、执法主体和部门职责划分不明确、重大问题不一致的，有关专门委员会或者工作委员会应当召开有关部门座谈会，听取和协调各方面的意见，根据需要可以进行第三方评估。”据此，省人大常委会积极探索开展第三方评估工作，拟于下半年，从列入常委会2016年立法计划中选择1件，与法制办确定开展第三方评估的法规草案，正式启动评估工作。

    四是坚持开门立法，凝聚改革共识。

    实施立法协商制度，邀请政协委员、民主党派、工商联和无党派人士，就立法计划和重要立法项目进行协商。特别是在修改讨论决定重大事项规定过程中，做到了“一二三四五六七”：召开一次立法协商会；两次书面征求省委全面深化改革民主法制专项组、省政府办公厅和法制办等方面意见；先后在省人大机关、蚌埠、岳西召开三次专题研讨会；四次书面征求市县人大意见；省人大常委会五次审议；省人大常委会党组六次专题研究；七次在报刊网站公开征求意见。

    直接听取相关社会组织、行政相对人意见。今年6月份，法工委组织召开《安徽省物业管理条例（修订草案）》征求意见座谈会，邀请了基层物业管理行政主管部门、街道办事处（社居委）以及物业服务企业、业主委员会、业主等相关社会组织、行政相对人参加，当面提请他们的意见和建议。

    公布法规案文本实现全覆盖，法规草案及说明、法规草案修改稿及修改情况说明均予公布，征求社会各界意见。

    （四）强化改革的责任感与使命感，不断提高立法质量，打造良善之法。

    到2020年全面建成小康社会，是我们党确定的“两个一百年”奋斗目标的第一个百年奋斗目标。随着“十三五”开局起步，全面建成小康社会进入决战决胜阶段，各项任务尤其是发展任务十分艰巨。从我省来看，加快发展面临诸多有利因素，但发展不足、发展不优、发展不平衡问题依然突出，制约科学发展的体制机制问题亟须解决，迫切需要发挥立法的引领和规范作用，通过立法破除体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度规范。同时，随着改革的逐步深入，各种社会矛盾多发、集中和交织叠加，必须善于运用法治的权利义务机制和权力责任机制，通过立法妥善调整和处理各种社会关系、利益关系，在法治轨道上有效应对和化解社会矛盾，促进社会公平正义。良法是善治之前提。立法质量直接关系法治质量，提高立法质量是加强和改进立法工作的关键，也是立法工作永恒的主题。因此，要从政治和全局高度，以更高站位、更宽视野审视地方立法工作，强化责任意识和使命意识，适应发展要求，提高立法质量，打造良善之法，通过立法推动贯彻落实“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念，坚定不移以法治护航“十三五”发展，为全面建成小康社会提供制度动力和法律保障。

    具体来说，要做到三点：

    一是“站得住”。主要就是指制定的法规要符合国情省情，遵循立法制度和体制机制要求。其中最为重要的体现在两个方面：首先，要坚持以中国特色社会主义理论体系为指导，贯彻落实党的路线方针政策和重大决策部署。党的基本理论和路线方针政策，党的重大决策部署，凝聚了全党全国的集体智慧，体现了最广大人民的根本利益和共同意志，是法的灵魂。立法过程，就是使党的主张通过法定程序成为国家意志，成为全社会一体遵循的活动规范和行为准则的过程，就是用法律手段保障、推动党的路线方针政策和决策部署的贯彻落实，实现各项工作法治化，为保证党领导人民有效治国理政提供制度保障。其次，要与上位法保持一致，切实维护法制统一。我国是一个统一的、单一制的国家, 社会主义法制统一是国家统一的基础。中国特色社会主义法律体系是一个科学、和谐、统一的体系，与宪法、法律、行政法规不抵触，是地方立法的基本遵循。地方立法必须把维护法制统一作为不可逾越的“底线”，尤其要做到不越权、不抵触。不越权，就是不得超越地方立法权限，对于国家专属立法权范围内的事项，不得侵越、不能染指。特别是对于设区的市而言，不论是为了执行法律、行政法规的立法，还是就地方性事务或先行先试进行立法，都要严格遵守立法法有关立法权限的规定。不抵触，就是地方性法规的内容不得同宪法、法律、行政法规等上位法抵触，设区的市法规的内容，还不得与省级法规抵触。此外，地方立法还要注意与有关部门规章相衔接，与本省法规之间保持协调，维护法律体系的科学和谐、内在统一。

    二是“行得通”。就是指制定的法规要适应本地实践发展需要，真正可执行、可操作。法的生命力在于实施，法的权威也在于实施。立法是对实践经验的总结和提升，脱离实际的立法，即使搞出来，也只会是空中楼阁，难以执行，产生不了效力。我们在立法工作中，必须坚持一切从实际出发，把改革开放和现代化建设的伟大实践作为立法基础，积极应对立法工作面临的新形势新课题新任务，主动适应“四个全面”战略布局、经济发展新常态、新发展理念等对立法工作提出的新要求，特别是当前要着重围绕习近平总书记视察安徽时提出的“一大目标、五大任务”的落实，深入分析立法需求，统筹推进各领域立法，使所立之法能够充分反映当地人文地理和发展进程，充分反映经济社会发展实际需求，充分反映广大人民群众迫切期待，以良法促进发展、保证善治。

    三是“真管用”。就是指制定的法规要具有针对性、及时性、有效性，能够解决本地经济社会发展中的突出问题。从根本上讲，法的最终价值，在于解决实际问题。立法工作必须突出问题导向，坚持针对问题立法、立法解决问题。在立法项目的选定上，要着力聚焦关系改革发展稳定大局、群众切身利益和社会普遍关注的事项。在立法时效上，要针对实践中的迫切需要，果断启动立法程序，及时回应人民群众关切。在立法体例上，不求大而全，重在务实管用。在具体制度设计上，既要精雕细琢，准确反映客观规律，又要适度前瞻，对可能出现的问题进行预先设防和引导，努力使立法同改革开放不断深化和现代化建设不断推进相适应，更好地发挥引领和推动作用。